Во втором случае термин «государственность» приемлем для обозначения любого явления, института или атрибутики, относящихся к организации и осуществлению государственной власти. Так, наличие у нашей страны территории границы, столицы, гражданства и других известных признаков государства можно рассматривать как проявление российской государственности, а сами эти признаки – как ее элементы.
Нельзя согласиться с К.В. Арановским в его суждении о «территориях, обладающих собственной государственностью». Территория не может выступать в подобной роли, поскольку государство является категорией социально-политического, а не географического происхождения. Источником государственной (и вообще публичной) власти в обществе является народ, который и создает государственность в необходимом ему статусе и на соответствующей территории. Национально-государственные образования, к числу которых относят часть субъектов Российской Федерации, были организованы в результате политического самоопределения этнических общностей либо для этих общностей. Таким образом, обладателем государственности в любом случае выступают общности людей, создавшие (или для которых создали) «собственные» государственные образования.
Противоречива позиция Э.Г. Соловьева, считающего субъектами федерации не только государственные, но и территориальные образования. Государственные образования всегда территориальны, ибо государственность (государство) не способно существовать без территории, служащей пространственным пределом осуществления государственной власти. Можно, правда, предположить, что под государственными образованиями Э.Г. Соловьев подразумевает республики, а под территориальными – иные субъекты Российской Федерации, тем более, что аналогичная точка зрения в отечественной литературе существовала. С.И. Русинова, например, называла национально-территориальными образованиями советские автономии: АССР, автономные области, трудовые коммуны и национальные округа, а территориальными организациями – систему административно-территориального деления в виде совокупности краев, областей, районов, сельских советов и других территориальных образований и административно-территориальных единиц.
Однако в настоящее время автономные области и автономные округа сохраняют в своих названиях упоминания об автономии всего лишь как историческую традицию, являясь по статусу субъектами Российской Федерации и, следовательно, государственными образованиями. Что касается административно-территориального деления субъектов Российской Федерации, то согласно Конституции России составляющие его территориальные образования имеют муниципальный статус и не являются субъектами федерации.
По аналогичным причинам для характеристики субъектов федерации нельзя применять и конструкцию «объединение, обладающее определенной политической самостоятельностью». Это обозначение является слишком общим, и его можно одинаково распространить не только на субъекты федерации, но и на муниципальные образования, и даже на экстерриториальные формирования. Любая политическая партия имеет организационно-обособленный статус элемента политической системы и юридические возможности по участию в управлении делами государства. Федерация же является территориально-политическим сообществом, в круг субъектов которого ни муниципальные образования, ни партии, ни иные экстерриториальные формирования входить не могут.
По мнению большой группы исследователей, в числе которых А.Б. Венгеров, А.Н. Кокотов, В.В. Маклаков, Я.Н. Уманский, В.Е. Чиркин и другие авторы, пытающиеся, видимо, занять «золотую середину», федерация состоит «из государств или государственных образований»69. Такую же позицию занимают ученые-филологи при выработке лексических нормативов русского языка70. Оценивая ее, необходимо иметь в виду, что при использовании в терминологической конструкции одновременно и специального, и общего понятий, семантика общего, как правило, сужается до объема оставшегося после исключения содержания специального понятия. Так как государство – это суверенное государственное образование, а полный объем категории «государственное образование» охватывает все статусные разновидности политико-территориальной организации, то в конструкции «государства или государственные образования» содержание последнего термина сведется только к несуверенной государственности. Для ее обозначения С.Ю. Кашкин и Б.А. Страшун употребляют понятие «государственно-подобные (то есть только внешне похожие на государство – В.С.) образования» и, помещая их в своем определении федерации на первое место, видимо, полагают, что именно они прежде всего выступают субъектами данной формы государственного единства71.
Требует пояснения упомянутая выше точка зрения А.Б. Венгерова, по мнению которого федерация состоит «из государств-членов или государственных образований (субъектов федерации)». Анализ его формулировки дает основания сделать вывод о том, что в федерации возможны два вида участников – «члены» и «субъекты», и что несуверенные государственные образования могут быть только субъектами, а государства – только членами федеративного сообщества.
Данная позиция, по меньшей мере, спорна. В русском языке и научно-юридическом обороте даже при асимметричной федерации термины «член федерации» и «субъект федерации» имеют одинаковое содержательное и смысловое значение, а при одновременном использовании в предложении перечисляются как однородные члены. Причем и в теории федерализма, и в практике конституционного нормотворчества об основных региональных составляющих общефедеральной территории преимущественно говорят именно как о субъектах федерации. Один из примеров тому – п. 1 ст. 67 Конституции России, в силу которого «территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов», и п. 3 той же статьи, предусматривающий, что «границы между субъектами Российской Федерации могут быть изменены с их взаимного согласия», несмотря на несколько скептическое отношение со стороны ряда зарубежных исследователей (в частности, финского автора Ю.Н. Джорджа Пайле)72 к использованию термина «субъект федерации» в российском законодательстве.
С учетом сказанного, в продолжение сложившейся практики, представляется обоснованным называть составные части федеративного государства, независимо от их статуса, субъектами федерации, характеризуя их не государствами, а ввиду большей универсальности этого термина – государственными образованиями.
Существенный научный и практический интерес представляет выявление государственно-правовой специфики государственных образований как субъектов федерации. К числу их признаков, названных в отечественной литературе (суммируя хотя бы высказывания авторов, чьи точки зрения уже рассматривались), можно отнести определенную политическую и юридическую (или отдельно политическую либо юридическую) самостоятельность, формально ограниченную правами федерального уровня; обладание в том или ином объеме самостоятельной (собственной) компетенцией, при четком отделении ее от компетенции общефедеративных структур; наличие своей, обособленной от них, системы законодательных, исполнительных, судебных и иных государственных органов.
В этой связи А.Н. Кокотов замечает, что федерацию можно уподобить двухэтажному зданию. На первом располагаются субъекты федерации, а на втором – собственно федеративное государство73. Аналогичную мысль, но почти на сто лет раньше, высказал З. Авалов, полагавший, что федерация – «может быть, высшая форма государственной техники, в которой наряду и над властями отдельных государств учреждается еще другая, общая, независимая от первых власть для поименованных в конституции общих дел»74.
Еще раньше, в 1866 году, руководствуясь примером Швейцарии, на исключительную важность этой власти для обеспечения статуса кантонов указывал профессор И. Андреевский, полагавший, что высшая цель союзного государства состоит в «обеспечении свободы, прав и общей безопасности его членов».
Что касается субъектов федерации (кантонов), то И. Андреевский лишь настоятельно подчеркивал необходимость сохранения ими «для своих внутренних дел» самостоятельного управления в демократической форме, прежде всего – в виде представительной демократии, более согласованной «с идеями нового человеческого общества, с необходимостью разделения труда и с невозможностью заниматься управлением государственными делами всем гражданам государства»75. Об их конкретных полномочиях и предметах ведения И. Андреевский не говорил.
Однако и приведенный современными авторами перечень признаков субъектов федерации также, на наш взгляд, недостаточен для исчерпывающего представления об их принципиальных особенностях. Самостоятельным политико-правовым статусом, собственной компетенцией и относительно обособленной системой органов власти обладают и другие государственно-подобные образования, территориальные автономии и даже муниципальные образования. Различие состоит лишь в степени самостоятельности, относительности обособления и объеме компетенции.
Мало что дают широко распространенные ссылки на происхождение самого слова «федерация» от латинского «foedus» (соглашение), и даже заявление Г.А. Стрельникова о том, что федерация по смыслу совпадает с древнеиудейским термином «brit» (berith), который является фундаментальным понятием в библейской традиции и означает соглашение с Богом, а также между людьми76. Мировой опыт создания территориальных автономий не исключает выработку их конституционно-правового статуса на основе соглашения (или договора) власти этих провинций с центральной государственной властью. В качестве аспекта солидаризации можно в порядке полемики рассматривать участие общегосударственных органов в реализации компетенции автономного образования его собственными органами. Например, по мнению разделяющего позицию Г. Еллинека известного русского юриста и политического деятеля Ф.Ф. Кокошкина, «характерный признак автономной области заключается в том, что вся власть, осуществляемая в соответствующей области как таковой, предполагает совместную деятельность области и господствующей власти»77.