2 Мотивы местной администрации
Каков вообще мотив вмешивающейся местной администрации? Складывается ощущение, что она и рада бы не вмешиваться, но приходится. Но мэр крупного города совершенно не заинтересован в том, чтобы понять, что происходит и заняться строительством системы: главное, чтоб как-то ездило и ладно. Более всего местную администрацию волнуют три вещи — льготники, аварии с участием частных «перевозчиков» и подыхающее местное автотранспортное предприятие (ПАТП) или (упаси боже!) трамвайно-троллейбусное управление (ТТУ), то есть то, что является объектом внимания злорадствующих газетчиков.
Что делать? Финансирование льготников можно спихнуть на федеральный уровень, а после монетизации льгот нефинансируемый мандат по их перевозке поубавился. Можно ещё договориться с частными перевозчиками на совсем выгодных условиях: местная администрация их не трогает, а они возят льготников. В особо тяжких случаях (имеется в виду рациональность управленческих решений, конечно) льготников возит только муниципальное предприятие. Это только ускоряет его гибель.
С несчастными трамвайно-троллейбусными управлениями вообще поступают очень жестоко. Им урезают маршрутную сеть до минимума, потом признают «нецелесообразными ввиду недостаточного пассажиропотока» и закрывают. Это всё очень похоже на журналистские байки, но так и есть. Особо монструозные размеры это приобрело несколько лет назад в Иванове и Воронеже [69; 70]. Власти почти любого большого города именно таким образом относятся к нему, даже в Петербурге и Москве. При этом на трамвайных сетях может зиждиться вообще вся система транспортного обслуживания, как например, в Коломне.
Как поступить с авариями? С помощью УГИБДД по области проводятся показательные рейды, лицензии начинают «выдавать» более строго. На ПАТП можно попытаться найти больше средств на региональном уровне, тем более оно и так финансируется региональными субсидиями. И так оно ездит себе до следующего кризиса.
Перепланирование всей системы с нуля с учётом новых условий и новых перевозчиков, как это уже было сказано, было почти невозможным: это колоссальные издержки, колоссальная политическая воля и неприспособленное законодательство. Такая задача, в современных политических терминах, — масштаб национальных проектов, на которые работает вся государственная машина. А самое главное — не было основной побудительной силы: общественного заказа. Потому что городские жители, пассажиры, к городскому общественному транспорту относились, ещё раз, как к временному недоразумению, от которого можно будет избавиться с покупкой долгожданного автомобиля. Тем более что за годы советской власти личный автомобиль был вообще чуть ли не самой главной мечтой.
Символ этой эпохи — строка в бюджете, которая много лет буквально звучала следующим образом: «На покрытие убытков от перевозки пассажиров». Как будто-то бы это было стихийное бедствие.. Побудительный мотив к изменениям не исходил от ЛПР внутри местной администрации. Их просто призывали «наконец решить транспортную проблему», причём никто не понимал, что это за проблема и откуда она взялась. Судорожно «дать денег» муниципальному перевозчику не получалось, потому что он, как уже был много раз сказано, в своей хозяйственной деятельности был заточен на совершенно другие объёмы.
3 Закон и частные перевозчики
Частные перевозчики оказались очень большим подспорьем и сами подсказали местной администрации план действий. Все нормативные акты, которые оформляли намерения местных администраций, как под копирку, имели слова: «регулятивная деятельность по упорядочению оказания услуг частыми перевозчиками». То есть экономический агент «государство» на определённом этапе, увидев новый рынок, начало в него вмешиваться.
Явление «автобусного муравейника» было очень распространено [76]. На сайте того же Автолайна написано: «мы стали органичной частью жизни страны». Вспомним неологизм «автолайн едет». Что он означал для пассажира? Это были радость и мучение, радость того, что «сейчас наконец поедем» и мучительный выбор между «платить 7 000 рублей или «3 000». В обществе появился «совершенно оправданный» шум возмущения: «С какой это стати так много? Сделайте что-нибудь!» В том, что это было сродни возгласу среди ночи «Собака лает за рекой — ну сделай же что-нибудь!», собственно, никого не волновало.
Первыми были Москва и её агломерация. Распоряжением Премьера правительства Москвы от 12 марта 1998 года №260-РП и Губернатора Московской области № 680-РГ от 15 августа 1996 года для ОАО «Группа Автолайн» и его дочерних предприятий установлен статус предприятий транспорта общего пользования. Московское областное правительство в 1998 году предложило этому перевозчику выполнять областной заказ пассажирских перевозок наряду с традиционным его исполнителем — «Мострансавто». Как уже было объяснено, это предрешило судьбу областного перевозчика. Государственному перевозчику не получится конкурировать на равных с частным эффективно, это будут большие издержки от аллокационной неэффективности.
То есть этот шаг означал, что частные перевозчики теперь должны были получать лицензию на перевозки. Этот шаг был первым в любом городе, и на данный момент везде он завершён. Лицензия экономически есть барьер для входа на рынок. «Новые» частные перевозчики теперь подпадали под действие норма права, которые были связаны с общественными перевозками. Маршрут всё, связанное с подвижным составом, следует согласовывать в ГИБДД, тариф — в местной администрации. Заработала государственная машина, которая в нашей административной традиции может установить абсолютные барьеры для входа на рынок и работы на нём. Короче говоря, они стали связаны решением ЛПР в местной администрации.
Это было первое легальное оформление субъекта рынка. Субъекта продавца. Выше в тексте мы говорили о важности «легального статуса покупателя и продавца». Только вот вопрос в чём: какой отраслью права регулируется это отношение? Существующее законодательство даже рассматривать бессмысленно, потому что его почти нет. Нигде не написано, что такое «билет», какие отношения возникают при перевозке, кто несёт ответственность, каковы обязанности. То есть нет понятия публичного договора, который бы возникал при покупке «билета». У частных перевозчиков «билетов» как таковых нет, то есть чего-то, что формально бы доказывало вступление в правовые отношения и фиксировало эти отношения. Какой статус у субъекта покупателя? У автотранспорта нет своего кодекса, который бы определялся федеральным законом. А он есть у железнодорожников («устав»), у гражданской авиации, у речников и так далее. По новому Гражданскому кодексу создание устава для перевозчиков было необходимым, но устава этого нет до сих пор. И не будет, долгое время.
На региональных уровнях последние года законы субъектов федерации «О транспортном обслуживании…» не касаются конкретно городов и в основном были написаны под одно мероприятие: «распил» маршрутов в рамках «новых правил», которые были запущены в 2005 году федеральным законом № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Эти региональные нормативные акты концентрируют внимание на одной вещи: конкурсах, по которым могут распределяться маршруты. Об этом будет сказано подробнее ниже. В этих актах выражаются мотивы ЛПР. Они рассмотрены подробно на трёх предыдущих страницах. Короче говоря, им нужно было (1) свести к минимуму социальные волнения и (2) дать частным перевозчикам зарабатывать деньги (главное!). Ни о какой системе речи и не шло, и сейчас не идёт, и идти не будет. Более того, если говорить о законодательстве: маршрутная сеть мертва в законе. То есть система, построенная по принципам Паскаля мертва в законе.
4 Элементы системы
Вопросы присутствия системы в законодательстве очень сжато и хорошо рассмотрены Михаилом Яковлевичем Блинкиным в тезисах к заседанию Консультативного совета по теме «Транспортные проблемы российских мегаполисов». «Маршрутные сети массового общественного транспорта мертвы в законе: понятие маршрутной сети в российском законодательстве отсутствует как таковое. Маршрутные сети не упомянуты (1) в «Уставе автомобильного и городского электрического транспорта» (№259-ФЗ от 8 ноября 2007 г.), ни (2) в принятом в первом чтении проекте закона «Об общих принципах организации транспортного обслуживания населения на маршрутах регулярного сообщения в Российской Федерации. … Одновременно, никакие правовые рамки не ограничивают сугубо непрофессиональное вмешательство местных администраций (курсив мой — прим.). … Статус организации дорожного движения (ОДД) как специфической государственной услуги не прописан в российском законодательстве. Соответственно, в этой сфере отсутствуют: (1) адекватные технические регламенты, (2) рациональное распределение предметов ведения между федеральным центром, субъектами федерации, муниципальными образованиями, (3) действенные организационно-экономические механизмы финансирования, проектирования и реализации работ по ОДД. В результате, во многих крупных городах, в том числе административных центрах субъектов РФ, Комплексные транспортные схемы (КТС), а также Комплексные схемы организации движения (КСОД) либо отсутствуют, либо не реализуются за недостатком средств» [30].
Постепенно это привело к тому, что в крупных городах несколько больших частных перевозчиков заместили собой существовавшие маршруты. В малых городах остались и индивидуальные, и большие перевозчики. Однако это вопрос времени и тех рыночных механизмов и координационных игр, о которых было написано в прошлой части. Самое главное, что во всех городах — это автобусный муравейник, базар, а не система (рынок).