«Автобус частный, цена — 15 (5, 7, 9, 11, 13) рублей, льгот нет». «В салоне автобуса малой вместимости — не более одного пассажира льготных категорий за время поездки (средней — двух, большой — четырёх» [15]. Это объявления, которые висят сейчас в салонах частных «автобусов» почти всех русских крупных городов. То есть частные перевозчики добились того, что хотели. Мы будем возить «ваших льготников», а вы от нас отстаньте: дайте заработать денег. Местная администрация пытается таким образом перекрёстно субсидировать льготные категории. Вместо того, чтобы посчитать их количество и оплачивать их перевозку их бюджета, выдумывают всякие извращения: вы обслужите один «социальный» маршрут (на котором эти категории и могут ездить), а на пяти маршрутах творите, что хотите. Это не пример из плохого анекдота, а реальная система в Петербурге с 2005 года [68].
Постепенно местные администрации либо приравняли тарифы на перевозку к муниципальному (который утверждает региональная энергетическая комиссия, кстати), либо заложили минимальное отличие (в несколько рублей). Причём к тому времени, тариф, как было описано выше в тексте, рыночным механизмом опустился до муниципального.
Собственно, тариф и стал центральным вопрос во взаимоотношении местных администраций и частных перевозчиков. Потому что влиял на то, сколько перевозчики смогут «собрать с населения». Вплоть до забастовок, когда перекрывались дороги в городе [72]. Однако были ещё забастовки, очень показательные для масштаба явления. Когда частные перевозчики отказом от работы в определённый день парализовывали работу «системы», что вызывало серьёзный резонанс.
Это говорит о том, что постепенно местные администрации становятся в некотором смысле заложниками ситуации, когда муниципальный перевозчик захирел настолько, что отказ частных перевозчиков от работы снижает уровень обслуживания на совсем недостаточный уровень, то есть на уровень при котором можно говорить, что транспортное обслуживание в городе замирает [76].
5.1 Местная администрация как планирующая организация
А что вообще может делать местная администрация? Ей необходимо найти новые способы построения транспортной системы. Речь каждый раз идёт о решении конкретной транспортной задачи конкретного города: как удовлетворить спрос на транспортное обслуживание при заданных объёмах ресурсов. У каждого города ресурсы разные, спрос разный и начальные условия разные. Эту казалось бы самую простую истину очень многие не видят и пытаются «решить одним махом всё». Именно из-за неё детальное транспортное планирование на федеральном уровне почти невозможно: в союзные времена это удавалось очень серьёзной организационной работой при очень жёстких методах властного регулирования. Последние просто невозможны в нынешних условиях, практика это показывает, это необходимо понять и принять — перенести на местный уровень.
Что происходило с тем, что должно было планировать систему транспортного обслуживания? По сути не было создано административных единиц, которые бы занимались конкретно этим вопросом в новых условиях. Первый раз в явном виде это прозвучало лишь в новом законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в шестых-седьмых пунктах третьей главы («Вопросы местного значения взятого муниципального образования») вот в таком виде: «создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения».
В 1990 году огромное Министерство автомобильного транспорта РСФСР «заменили» на Министерство транспорта РСФСР, и его функционал стал звучать так: «осуществление государственного руководства транспортно-дорожным комплексом РСФСР» [3]. А ещё там была (в третьей части первого пункта) знаковая фраза: «содействие в формировании рынка транспортных услуг и новых организационных структур, основанных на различных формах собственности». Поскольку рынок тогда понимали не как смешанную экономику, а как волшебную палочку, которая всех спасёт, это и определило, в какую сторону отрасль двигалась. Причём определение этого «рынка» за 18 лет так и не дано, и это никому не нужно: нет на открытой площадке обсуждений этого вопроса.
Раньше мэр (и его администрация) большого города не имел ничего. Были МПС, Минжилкомхоз, отраслевые министерства, пресловутый Минавтотранс РСФСР, которые занимались и перевозками, и системой. То есть система не была завязана на местный уровень. С созданием современной федерации этого так и не произошло. Сейчас у мэра есть право регулировать тариф (и то, это связано с региональной энергетической комиссией) и подохнувший автобусный парк сиречь муниципальный перевозчик. Больше не было и нет ничего. Так что от них требовать? Чтобы мэры городов ложились костьми на железные дороги и требовали пересмотра законодательства? Что нужно ЛПР в местных администрациях, уже было несколько раз с разной степенью подробности расписано.
5.2 Действия агентов изменений
Когда РЖД судится с пассажирами из-за того, что она не может поставить турникеты на выход и штрафовать безбилетников, это балаган. Когда ГУП «Мосгортранс» судится по вопросам установки АСКП, это то же самое [78]. Желания перевозчика сохранить себя, сделать хозяйственную деятельность прибыльной, увеличив исключаемость, а значит и собираемость, естественны. Но они суды проигрывают. Принципы классической экономической теории в принятии таких решений не действуют, это принципы общественного сектора.
Когда на официальном сайте федерального органа исполнительной власти (Федеральной антимонопольной службы, которая вообще — по своему функционалу — не должна лезть в эту отрасль!) написано, что он поддерживает модель базарного автобусного муравейника, это говорит о том, что отрасль находится в глубочайшем системной кризисе [очень показательный документ, см. 27].
Если посмотреть на нормативные документы по отрасли, то речь в них идёт о сборе доходов (собираемости), об обоснованности выделения средств (дохнущему муниципальному перевозчику), о льготниках. Ещё часто говорят о безопасности. Но почему, мы уже выяснили (без газетчиков не говорили бы). Ещё, конечно, о повышении «культуры обслуживания»[7]. Но кто бы знал, что это, нигде определения термина найти не удаётся.
На уровне целевых программ встречаются следующие вещи: «пассажир, имеющий возможность оплатить свой проезд на транспорте, предпочтет использовать маршрут коммерческого автотранспорта, предоставляющего транспортные услуги значительно более высокого качества». О каком «качестве» идёт речь, непонятно. Большая беда в том, что муниципальный перевозчик воспринимается как соперник, конкурент, хотя мы уже выяснили, что для системы единственной моделью рыночной структуры является локальная монополия, при этом естественная.
5.2 Рекомендации к действиям
В желании «что-то сделать» первым делом начали изучать сложившуюся ситуации, с точки зрения «как сейчас», а не «почему так стало?». Пришли к выводу, что муниципальные перевозчики неприбыльны. Неприбыльны не потому что они бездумно сделаны, а потому что они всё ещё заточены на финансирование при командной экономике, а система — на планирование при той же экономике. Однако духа и политической воли сделать единственное возможное — перепланировать всё заново, не хватает. Простым увеличением финансирования сложившуюся ситуацию не исправишь. Да, сделали главное, к примерно 2006 году начали поступать сведения, что перевозчикам не надо более компенсировать «убытки от перевозки пассажиров», а всё чаще они рапортуют о прибыльности. Это произошло после монетизации льгот и, наконец, налаженных межбюджетных трасфертов: огромная (до половины!) часть пассажиропотока была льготной, за перевозку которых должен был плавить бюджет другого уровня. Который этого не делал. Также повысили собираемость увеличив исключаемость. Это показывает, что существующий спрос позволяет получать прибыль.
Частные перевозчики появились из-за неудовлетворённого спроса. Сейчас он остаётся неудовлетворённым. Но, скажем, не в рамках простых объёмов, а с точки зрения качества городской среды и налаживания системы. Даже если сами пассажиры этого не осознают.
Местной администрации нужно в первую очередь нужно понять, что на самом деле происходит. Никаких примеров того, что она это понимает, найти не удаётся. Также нет понимания и на федеральном уровне: мэр города не имеет по сути эффективных полномочий по созданию системы с нуля. Сосуществование муниципального и частных перевозчиков в нынешнем виде немыслимо. Но понимания этого нет.
Должная быть двухуровневая структура этой новой системы [подробно на примере Великобритании см. 80]. Та, к которой пришли и приходят везде. Всесильный планирующий орган и пласт перевозчиков, работающих на маршрутах. Это может быть и один перевозчик на все маршруты: вопрос архитектуры самой системы. А может быть несколько многопродуктовых или однопродуктовых естественных монополистов.
Орган должен иметь результативные, законные, неоспоримые (с точки зрения разумности системы) способы эту систему строить. Он должен быть местным и должен быть компетентным. Для больших стран разумны такие вещи, как объединения планирующих органов, которые меняются опытом и координируют усилия. Наподобие pteg в Англии [16]. Это нужно, чтобы местный планирующий орган знал, что делает, а не поступал, как умеет. А также не должно быть такого, чтобы один мэр по прихоти решал, «какого цвета будут вагоны», какой тип подвижного состава будет эксплуатироваться — не должно быть прожектёрства[8], а должно быть умелое размышление с изучением опыта коллег. Особого пути нет и не будет.