Планирующий орган должен решить, какие маршруты необходимо создать, чтобы удовлетворить спрос своих горожан на перевозки. То есть продумать их все с точки зрения системы по принципам Паскаля и спроса на эти принципы. Например, какой интервал следует задать в такой-то час? Удовлетворить спрос с теми ресурсами, которые можно привлечь. Фантастического не случится и придётся идти на компромисс.
Чем он будет «торговать» с перевозчиками при распределении маршрутов? Пассажиром или транспортной работой [79]? Иначе говоря, как будет организована система сбора доходов? Если не исключить перевозчика из прямых расчётов с пассажиром, то он не будет заинтересован в системности [50]. Если же распределять не финансовый показатель (сбор дохода), а системный, то система будет работать. Это выражается в том, что перевозчику платят за объём транспортной работы, и поэтому при выборе маршрута он знает заранее, сколько заработает и при каких издержках.
Планирующий орган не исключается из хозяйственной деятельности перевозчика, он как раз строит её. А выполняет по заданным правилам как раз первый. Но при этом ему дана серьёзная автономия в поисках путей снижения издержек: главное, чтобы не страдала система по Паскалю, а значит пассажиры.
Государственный или частный естественный многопродуктовый монополист это будет, зависит от того, каковы в традиции издержки на дисфункции бюрократии. Это отдельная тема для исследования, и нет особенных доводов в пользу широко разделяемого у нас факта, что частный перевозчик справляется лучше: спрос малоэластичен, потому особых стимулов системно работать у него на самом деле нет, здесь вопрос воли регулирующего органа, который либо допускает к маршруту, либо нет [37; 38]. И перевозчик должен быть заинтересован. Муниципальный же перевозчик уверен в том, что с маршрутов его не снимут. Поставим вопрос по-другому: в рамках нашей бюрократической традиции частный перевозчик выгоднее, потому что на него можно влиять экономически, а издержки на дисфункции бюрократии воспринимаются очень высокими.
На создание такой системы не нужно астрономических средств: нужно распорядиться желаниями частного сектора извлекать прибыль. Понятно, что одним шагом и за один год эту систему не создать. И нужно волевое решение, очень непростое: что делать с пусть уже и не с умирающим, а прибыльным муниципальным предприятием. В какой-то момент фонды его придётся снимать с баланса, а бремя на капитальные инвестиции по его перевооружению лягут, конечно, на местный бюджет.
А теперь самое главное и грустное. Никаких предпосылок к формированию таких взаимодействий нет. И не видно. Ни законодательных, ни институциональных, ни финансовых. Сейчас это конкурсы, мнимая мера, призванная «решить проблемы неудовлетворительной организации транспортного обслуживания».
6 Практика российских «конкурсов»
Конкурсы стали очень модными после принятия в 2005 году федерального закона 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки…». Это была очень благая идея убрать протекционизм из рыночных отношений и создать конкурентную среду. Естественно, из-за универсальности закона, всё обернулось абсурдом. Конкурентную среду начали создавать там, где она невозможна. Например, в разбираемой нами отрасли.
Если их читать (а мной было прочитано около двадцати подобных документов, в первом разделе списка источников приведены наиболее показательные примеры для прочтения), то видно, что они написаны почти под копирку. Все эти документы написаны, как и остальные: левой ногой, всё смешано в кучу, а цели голословны. А самое главное — не чувствуется рука специалистов: делал инженер, который вчера занимался рынками, позавчера — школами, сегодня — транспортом, а завтра — прессой. Самые важные и явные вещи не выделены.
Зачем конкурсы нужны, написано у них же в преамбуле. «Создание конкурентной среды в сфере оказания транспортных услуг населению», «свободного развития рынка транспортных услуг» [10; 13].
Противореча они сами себе: «Целью конкурса является формирование эффективной, устойчивой и безопасной системы регулярных перевозок, обеспечивающей удовлетворение транспортных потребностей жителей … в условиях рыночных отношений и свободы предпринимательства в сфере автотранспортной деятельности». Почему это невозможно, мы уже выяснили.
Единственный остаток от системности вот такой: «Перевозчик должен обеспечить качественную перевозку пассажиров общественным транспортом, высокую культуру обслуживания». О чём идёт речь, нигде не написано [13].
«Вся выручка от оплаты за проезд полностью остается у перевозчика и инкассируется. Перевозчик обеспечивает сбор выручки за проезд, продажу разовых билетов» [13]. Это регламентирует систему сбора доходов по неправильной схеме. О чём было написано в предыдущем разделе. А ведь конкурсы эти преподносятся как нечто инновационное, то есть с этой ошибкой мы будем существовать ещё долго.
Большая часть текста этих документов посвящена конкурсным процедурам, а не транспортному обслуживанию. Графики движения предоставляют сами перевозчики. Что такое «лучшие графики движения», нигде не написано, но это является условием выигрыша. Максимум, что в этих условиях есть, это «гарантированное обеспечение необходимых объемов перевозок с учетом максимально возможного комфорта и безопасности пассажиров, а также сезонных колебаний пассажиропотоков». Вопрос того, как составляется расписание, в этим документах не рассматривается. Нигде не написано о подвижном составе. И мерах слежения и ответственности за нарушение взятых обременений по конкурсу. Размер транспортного предприятия вообще не рассматривается — это могут и индивидуальные предприниматели.
Максимум, что записано в договоре, это какие-то совершенно детские, кухонные, можно сказать, представления кого-то о том, как должен работать городской общественный транспорт: «сколько влазит» (графическая населённость, она же вместимость), «когда работает» (крайние нити графика движения), «как ходит» (межпиковая и пиковая интервальность, или парность). Больше никаких требований нет. Ни графической и фактической населённостей, ни предельного объёма выполненных рейсов в виде доли от графического, ни плавающих интервалов, ни эргономических, эстетических и технических показателей. Максимум — это вот это и расплывчатые понятия о «комфорте и культуре обслуживания». Да и то на уровне проектов.
Процедура самого конкурса в том же договоре расписывается очень подробно. Причём прописаны там самые очевидные вещи из серии «перевозчик обязан соблюдать правила дорожного движения». Перевозчик, как и любой участник движения, обязан его соблюдать. Да, такие вещи имеют следующий смысл: включение в конечный текст юридического документа позволят исключать перевозчика, который почему-то не соблюдает общепринятые правила. Но проблема в том, что в этот самый текст не включены не самые очевидные вещи: соблюдение уровней транспортной работы, выполнения графика движения и комфорта. Не удалось найти ни одного документа, в котором бы это было сказано. О «высшем пилотаже» и говорить не приходится, к пребольшому сожалению. Например, о соблюдении уровня населённости салона (такие вещи, как пороги 3—6—10 чел/м2 не удалось найти вообще нигде), тяговых режимах и режимах езды, что влияет в первую очередь на комфорт перевозок. Или об обязанности вести учёт пассажиропотоков, что важно для планирования. Или о пассажирообмене с платформой, или о маршрутной скорости и фактической скорости. Или… Самое горькое здесь в том, что не получится списать это на сложность и «не такую насущную необходимость» — это уже повсеместные вещи. Причём давно. И эти вещи не «важны» (как это любят говорить в преамбуле программ, постановлений или ещё чего, дабы придать пафос документу), а необходимы для успешного транспортного планирования: создания системы транспортного обслуживания.
А самое жуткое во всей этой картине следующие. Городские конкурсные комиссии не могут быть уверены в том, что заключённые договоры будут исполняться. Единственный способ принуждения — это угроза к расторжению или расторжение заключённого договора. А заключаются они в противоречиях с федеральным антимонопольным законодательством[9]. Итого, из-за формальной институциональной (юридической) структуры создание системы транспортного обслуживания городов невозможно в принципе. И именно поэтому во введении к этому тексту я сказал, что для наших городов дальнейшие рассуждения бессмысленны. А статьи про общественные обсуждения этих конкурсов заканчиваются резонным: «только два депутата вспомнили о том, что дело не в лицензиях на перевозки, а в пассажирах» [73].
Заключение
При описании любого объекта можно рассматривать пять ситуаций: как было, как есть, как должно быть, как хотят или хотели сделать агенты изменений, и что получилось. Собственно, в тексте были упомянуты все эти ситуации, но в разном объёме. Конечно, акцент был сделан на ситуации «как должно быть». За рамками транспортного сообщества не удалось найти ни одного доказательства того, чтобы кто-нибудь понимал, с чем он на самом деле имеет дело и озвучивал подобные вещи.
Частный сектор сейчас — тема модная. Как и нанотехнологии. В советское время существовал такой термин: «обложить подушками». Нельзя было просто так приступить «к делу», поэтому существенные мысли шли между подробнейшими пассажами о том, как выполняются «заветы XIX съезда ВКП(б)», цитатами из «Виленинполнсобрсоч», а также двух других классиков. При таком обкладывании подушками теряется смысл того, о чём на самом деле идёт речь. А последнее время в каждой новости мелькает «частно-государственное партнёрство».