Деятельность ведомств почти начисто лишена персональной адресности. Нормативный акт в подавляющем большинстве случаев касается групп и категорий населения – без учета особенностей каждого случая в отдельности. Да и невозможно учесть множество жизненных ситуаций и вариантов судеб. Следовательно, когда органы исполнительной власти говорят об адресности социальной политики, то можно быть уверенным, что адресность эта будет ограничена так называемым «заявительным принципом». Нетрудно догадаться, что адресности здесь нет никакой. Огромное множество категорий наших граждан (взять хотя бы беспризорных) никогда не смогут обратиться туда, где им могли бы помочь, и заполнить требуемые бумаги для получения хоть какой-то помощи. Да они и не знают, что им хоть кто-то может (и обязан!) помочь.
Сошлемся на правоприменительную практику. Все тот же ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» /4/. Сообразив, что творится бог знает что, органы власти стали лихорадочно искать выход из абсурдной, с точки зрения демократических принципов права, ситуации. Такое решение было найдено. И, естественно, такое решение было ведомственным. Речь идет о Постановлении Правительства РФ от 26 октября 2000 года №822 «Об утверждении Положения об осуществлении и финансировании деятельности, связанной с перевозкой несовершеннолетних, самовольно ушедших из семей, детских домов, школ-интернатов, специальных учебно-воспитательных и иных детских учреждений»[[6]]. Министерству труда и социального развития вменялась в обязанность эта самая «перевозка» (слово-то какое! Как будто речь идет о скоте!). И было обещано соответствующее финансирование. Таким образом предполагалось решить проблему безнадзорности. Не нужно быть «семи пядей во лбу», чтобы понять, что убежавшие дети от этого лучше себя чувствовать не стали. Мало того, что их практически насильно отправляли сначала в больницы (даже если они были здоровы), а затем – домой, а точнее, – в то место, из которого ребенок убежал. Убежал же он оттуда потому, что ему там было плохо. Но поскольку стояла не задача помощи ребенку, а только – его транспортировки, то беды ребенка никому и не интересны. А то, что этот несовершеннолетний в следующий раз убежит и спрячется получше, так это на отчетную статистику отрицательно влиять никак не сможет. Совсем напротив, темпы «оборачиваемости» таких вот детских потоков только на руку министерству, поскольку увеличивает оплачиваемую нагрузку. И отсюда можно и даже правомерно перейти к заключительному элементу «триады» эффективности предлагаемой Теории – к квалифицированности принимаемого и реализуемого решения.
Квалифицированность.
Высокий уровень квалификации сотрудников, работающих в социальной сфере, имеет очевидные дефекты. Дальше пределов сугубо ведомственных функций эта квалификация не распространяется. Как говорил Козьма Прутков, «специалист подобен флюсу». Вся квалификация, как правило, относится к хорошему владению сводом ведомственных норм и к текущей статистической информированности. Подчеркнем, текущей. Ретроспективная статистика здесь тоже не очень в чести: она же будет портить общую картину, демонстрируя реальное качество работы. Подчас доходит до абсурда: из статистической отчетности изымаются позиции, свидетельствующие о негативных тенденциях, а представление сведений осуществляется на основе выборочно выгодных систем показателей. За индикаторной эквилибристикой легче спрятать реальную картину. А перспективные показатели используются в основном для обоснования роста требуемых расходов.
Итак, ведомственное решение по определению не может быть квалифицированным, поскольку ориентировано не на ребенка с его проблемой (и, прежде всего, на семью, которой необходимо помочь), а лишь на интересы ведомства с границами его полномочий. Обсуждение детской тематики всякий раз наталкивается на жесткое ведомственное разграничение проблем на вопросы того или иного ведения.
Ярким примером суженности такого мышления стало принятие и публикация Постановления Правительства РФ от 24.12.2002г. №923 «О перечне иностранных и международных организаций, гранты которых не учитываются в целях налогообложения в доходах российских организаций – получателей грантов»[[7]]. Видимо, список составляло одно ведомство (скорее всего, Министерство торговли и экономического развития), поэтому из перечня исчезло некоторое количество весьма уважаемый международных грантодающих организаций, действующих на территории России. Такие, например, как Международный детский фонд ООН (UNICEF) и Программа развития ООН. Скандальность данного решения легко объяснима: в интересы Минторговли дети пока не входят.
Остается один, суммирующий все вышесказанное, вопрос: можно ли в данной ситуации что-то изменить, чтобы ведомственное решение стало эффективным. Из приведенных многочисленных примеров очевидным становится ответ – нет. Нет, поскольку данная система не имеет позитивных составляющих эффективного решения, опираясь на которые можно было бы исправить остальные дефекты.
Суд
Теперь посмотрим, а что в смысле предлагаемого трио основных характеристик эффективности решения в отношении несовершеннолетнего «группы риска» может сделать суд?
Законность.
Принимаемое судьей решение устанавливается, конечно же, на основании закона, и, следовательно, оно – законно, если исключить неправомерные решения, которые у нас, к сожалению, не редкость. Однако, поскольку проблемы правомерности отдельных судебных решений, которые, как правило, принимаются вследствие нарушения принципа независимости суда, не являются предметом рассмотрения настоящей статьи, то и судебные решения мы обязаны рассматривать только в их общем случае, когда они базируются на правовых нормах, принятых в государстве. Если же и упомянем здесь какой-то аспект законности судебных решений, то это будет касаться скорее сочетания буквы и духа закона. В связи с молодостью нашей, российской демократии дух закона пока не укоренился в нашем постсоветском сознании. Однако об этом будет сказано несколько позже.
Есть, правда, еще один существенный фактор – качество законодательной нормы. Решение не может стать эффективным, если оно законно, но при этом опирается на плохой закон. Наш любимый пример с ФЗ «Об основах системы профилактики…» в этом смысле как раз описывает именно тот случай.
Персональная адресность.
Любое судебное решение, безусловно, является персонально адресным, поскольку обращено к конкретным лицам и их судьбам.
Квалифицированность.
Вот здесь и содержится основной дефект судебного решения, поскольку оно категорически не квалифицированно. Проанализируем эту позицию более подробно.
Квалифицированным может быть лишь то решение, которое принимает специалист. Однако, всегда ли специалист принимает квалифицированное решение? Казалось бы, в рамках российской судебной системы осуществляются действия, нацеленные на повышение профессионального уровня судейских кадров. Последним нормативным актом, затрагивающим вопросы повышения квалификации в области психолого-педагогических знаний судей, рассматривающих дела с участием несовершеннолетних, было Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 26 марта 2000 года.
Тем не менее, сколь часто и усердно ни проводится такое обучение, оно не заменит полноценно действующего ювенального суда. Речь не о новых зданиях, оборудовании и прочем. Имеется в виду прежде всего сосредоточение судьи только на делах, в которых ребенок является одной из сторон (или, точнее, одним из участников). Подобно тому, как здоровьем ребенка занимается врач-специалист – педиатр, так же и дела с участием несовершеннолетних должны рассматриваться ювенальными судьями.
Вместе с тем, повышение специальной квалификации судейского корпуса отнюдь недостаточно. Судья при принятии судебного решения обязан опираться на всю совокупность доступных ему сведений. И здесь следует признать, что в действительности у судьи наблюдается острейший дефицит информации. В процессе судопроизводства он лишь изучает те материалы, которые представляет следствие (обвинительный ракурс) и защита (оправдательная позиция). Однако у правосудия (смысл термина justice – справедливость) задача состоит именно в принятии не только законного решения, опирающегося на баланс принципа состязательности, но и решения справедливого. Тем более, что сегодня никто не отвечает за сбор всей информации в целом. Таким образом, что судья при вынесении решения оказывается без столь важного инструментария, как информация. И такую информацию судье может предоставить только насыщенная система социальных служб, сформированных на основе Концепции реабилитационного пространства[[8]].
Недостаточность опоры только на принцип состязательности очевидна. Норвежский криминолог Нильс Кристи в своей статье «Конфликты как собственность» привел прекрасный пример, свидетельствующий о дефектности «чистой» состязательности процесса. В судебном заседании адвокат добился минимального срока для своего подзащитного, обвиняемого в организации нацистского движения в Норвегии перед ее захватом Германией в 1940 году, убедив судей в бездарности и тупости своего клиента[[9]].
Этот яркий практический казус наглядно иллюстрирует невозможность использования для защиты прав ребенка исключительно института адвокатуры, притом, что сам по себе детский адвокат, конечно же, необходим. Но необходим и дополнительный инструментарий. Причем, не только информационный.
Дети от рождения безгрешны и не способны на преступление. Можно, конечно, ссылаясь на Ч.Ломброзо, утверждать для некоей части детского населения наличие генетической предрасположенности к преступлениям, но в этом случае нам придется отказаться от факта, что человек – существо общественное и реализует себя именно в обществе.