Бюджетный процесс представляет собой регламентированную законом деятельность органов власти по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджетов. Бюджетный процесс включает в себя порядок составления и исполнения бюджета, его нормативно-правовую и организационную основу, а также вопросы теории и методологии составления бюджетов страны. Основы бюджетного процесса определяются Конституцией и законами страны.
Бюджетная система Российской Федерации чрезвычайно сложна, как сложны и все ее составляющие: федеральный бюджет, бюджеты субъектов Федерации, местные бюджеты. Федеральный бюджет балансирует доходы и расходы государства в целом, осуществляет необходимое перераспределение доходов между социальными группами, между регионами. Территориальные же бюджеты способствуют осуществлению конкретных программ на местах. И то, и другое жизненно важно для функционирования экономики страны и успешного ее развития. Правомерно сделать вывод - оптимальное функционирование бюджетного механизма возможно лишь при двух основополагающих условиях: правильного построения межбюджетных отношений между бюджетами различных уровней и четкого, справедливого баланса его доходов и расходов. Именно тогда возможно говорить о стабильной и быстрорастущей экономике, эффективной бюджетной политике, только тогда в полной мере проявятся основные принципы бюджета: единство, полнота, реальность, гласность и самостоятельность.
1.2 Межбюджетные отношения в рамках государственной бюджетной системы
В современной бюджетной политике особое место отведено развитию межбюджетных отношений в Российской Федерации в условиях становления бюджетного федерализма.
В целях совершенствования межбюджетных отношений была принята и реализована Концепция реформирования межбюджетных отношении в РФ (1999-2001[11] годы), Программа развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 года.[12] Действие данных концептуальных документов направлено на упорядочение бюджетного устройства, разграничение расходных полномочий, разграничение налоговых полномочий и доходных источников, формирование нового механизма бюджетного выравнивания, оказание финансовой помощи бюджетам других уровней.
Межбюджетные отношения - понятие многообразное. В отечественных публикациях отсутствует единая точка зрения по поводу экономического содержания этого понятия. Некоторые авторы не видят различия между бюджетным федерализмом, межбюджетными отношениями и бюджетным регулированием; другие сводят содержание межбюджетных отношений к системе оказания финансовой помощи регионам и местным самообразованиям, что существенно сужает сферу межбюджетного перераспределения.[13]
О.Б. Иванова в своей работе «Межбюджетные отношения в РФ: противоречия и реалии» опубликованной в научно-исследовательском журнале «Финансовые исследования» за 2002 год, констатировала: «…с теоретических позиций не следует сводить содержание межбюджетных отношений ни к оказанию финансовой помощи ни к бюджетному регулированию.. Более глубокая трактовка межбюджетных отношений заключается в их рассмотрении с точки зрения совокупности экономических отношений, с одной стороны, и системно организованных денежных потоков и связей между субъектами межбюджетных отношений по формированию, распределению и использованию бюджетных фондов и грантов - с другой».[14]
Межбюджетные отношения с точки зрения экономических отношений – это денежные распределительные отношения, возникающие между органами власти различных уровней и обусловленные необходимостью максимально эффективного обеспечения равной возможности реализации на всей территории Российской Федерации установленных Конституцией Российской Федерации социальных гарантий, финансирование которых должно осуществляться за счет бюджетов субъектов Российской Федерации с учетом географических, природно-климатических и социально-экономических особенностей субъектов Российской Федерации.
Распределительные отношения в процессе межбюджетных отношений - это первичное распределения (в виде отчислений в бюджеты субъектов РФ определенной доли от налоговых поступлений), перераспределение (в виде различных дотаций, субвенций из федерального бюджета), образование и распределение средств фондов финансовой поддержки субъектов Федерации и муниципальных образований.
Участниками (субъектами) межбюджетных отношений выступают: государство, налогоплательщики, бюджетополучатели, финансовые посредники, контрольные органы и иные органы власти и управления.
Бюджетный кодекс РФ регламентирует следующие принципы межбюджетных отношений:
-распределение и закрепление расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы РФ;
-разграничение (закрепление) на постоянной основе и распределение по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы РФ;
-равенство бюджетных прав субъектов РФ, равенства бюджетных прав муниципальных образований;
-выравнивание уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ, муниципальных образований;
-равенство всех бюджетов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом , равенства местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов РФ.
Перечень инструментов межбюджетных отношений включает:
-разграничение доходных источников;
-разграничение расходных обязательств;
-разграничение финансирования;
-предоставление финансовой помощи;
-межбюджетных трансфертов бюджетам государственных внебюджетных фондов.[15]
Специфический характер межбюджетных отношений основывается на модели бюджетного устройства и бюджетного процесса федеративного государства. В современных условиях бюджеты рассматриваются как самостоятельные финансовые институты, в основе формирования которых лежит принцип разграничения доходных и расходных полномочий между уровнями бюджетной системы.
Однако проводившиеся с начала 90-х годов прошлого века в РФ бюджетно-налоговые реформы не создали таковых условий. Программа развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 года ставила среднесрочные и долгосрочные цели. Достижение долгосрочных целей должно было обеспечить налогово– бюджетные автономии субъектов РФ и формирования конкурентной финансовой среды. В качестве главной среднесрочной цели было определено выравнивание экономического развития регионов. Достижение данной цели сфокусировалось на концентрации усилий исключительно федерального центра, а именно предусмотрение ему особых прав по перераспределению доходов в форме трансфертов. Сформулированная позиция увязывала эффективное выравнивание финансовой обеспеченности территорий лишь при условии подавляющей концентрации (не менее 85%) налоговых доходов в федеральном бюджете[16].
В схеме разграничения полномочий и налоговых доходов сегодня явно видна централизация финансовой власти. Так, по данным приведенным Т.А. Макаровой в 1999 году доля федерального бюджета в доходах консолидированного бюджета составляла 44%, в 2007 году доля доходов федерального бюджета уже составляла более 66%. Сегодня отчисления от федеральных налогов составляют более 80% от налоговых поступлений в бюджеты субъекта РФ.[17]
Таблица 1
Распределение доходов между уровнями бюджетной системы РФ (без учета межбюджетных трансфертов), % ВВП[18]
| Годы | Федеральный бюджет | Консолидированные бюджеты субъектов РФ | Бюджеты субъектов РФ | Местные бюджеты | |
| 1 | 2 | 3 | 4 | 5 | |
| 1997 | 10,8 | 17,5 | 6,6 | 10,9 | |
| 1 | 2 | 3 | 4 | 5 | |
| 2000 | 14,6 | 15,1 | 8,7 | 6,5 | |
| 2005 | 18,0 | 13,7 | 8,3 | 5,5 | |
| 2007 | 17,8 | 14,6 | 9,0 | 5,6 | |
В свете развития мирового финансового кризиса федеральный центр продолжает политику централизации доходов. Так, федеральным законом от 22 сентября 2009 № 218 – ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов РФ»[19] региональная ставка налога на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья с 1 января 2010 года будет полностью подлежать зачислению в федеральный бюджет.
Де-факто ни региональные бюджеты, ни местные бюджеты не получили финансовую самостоятельность. Более того, несоответствие доходных источников делегируемым обязательствам привело к тому, что формирование бюджетов нижестоящего уровня невозможно без финансовой помощи бюджета вышестоящего уровня бюджетной системы России. Исключение составляют лишь регионы-доноры.
Так, доля межбюджетных трансфертов в 2007 году из федерального бюджета в доходах консолидированных бюджетов составила 12,9%, в 2006 году-15,3% .Ситуация по субъектам федерации различна. В 10 регионах доля межбюджетных трансфертов составляет более 60% , в 7 регионах - менее 5%. На долю получателей дотации из федерального бюджета в 2007 году приходилось около 53% от общих доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ. На долю субъектов РФ, не получающих указанные дотации, приходится соответственно 47% от общих доходов. Бюджеты муниципальных образований также дотационны. В среднем по России за 2007 год данный показатель имеет следующие значения: бюджет городских округов-44%, бюджет муниципальных районов и сельских поселений- 70,8% и 67,3% соответственно.[20] Представленная картина явно свидетельствует, что деятельность почти всех администраций муниципальных бюджетов свелась к банальному «выбиванию» дотаций из вышестоящего бюджета.[21]