низкое качество управления региональными и муниципальными финансами;
"иждивенческий" характер межбюджетных отношений, отсутствие стимулов повышения бюджетной обеспеченности.
Исходя из этого основными задачами реформы межбюджетных отношений в РФ являются:
упорядочение бюджетного устройства субъектов РФ;
четкое разграничение расходных полномочий и сокращение "нефинансируемых мандатов";
четкое и стабильное разграничение налоговых полномочий и закрепление доходных источников за бюджетами разных уровней;
отмена регулирующих доходов бюджета;
формирование и развитие объективных и прозрачных механизмов финансовой поддержки региональных и местных бюджетов;
повышение качества управления общественными финансами на региональном и местном уровнях.
В приложении 2 приведена классификация исторических этапов раз-вития межбюджетных отношений в России.
Однако, на наш взгляд, современный этап развития межбюджетных отношений, начавшийся с 1990 г., следует конкретизировать. В последнее время произошли принципиальные изменения финансовых взаимоотношений бюджетов различных уровней на основе укрепления бюджетного федерализма, повышения бюджетной дисциплины, прозрачности и стабильности распределения финансовых ресурсов.
Основные этапы развития межбюджетных отношений реализованы в рамках Концепции реформирования межбюджетных отношений в РФ в 1999-2001 гг. и Программы развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 г.
Принятые в 2003 г. Федеральные законы от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также подготовленные и принятые в соответствии с ними Федеральные законы от 20 августа 2004 г. № 120-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений" (далее - Федеральный закон № 120-ФЗ) и от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ "О внесении изменении в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", создали законодательную базу, по-новому регулирующую финансовые взаимоотношения бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ.
В 2004-2005 гг. была сформирована новая региональная база регулирования межбюджетных отношений в субъектах Федерации, которым предстояло сделать выбор между различными вариантами перехода к новой системе межбюджетных отношений.
Такими вариантами являлись:
"консервативный": сохранение на 2005 г. сложившейся системы межбюджетных отношений;
"ограниченно-реформаторский": введение отдельных элементов новой системы межбюджетных отношений;
"умеренно-реформаторский": создание основ новой системы межбюджетных отношений с сохранением отдельных элементов (принципов) их традиционного регулирования;
"реформаторский": переход к новой системе межбюджетных отношений [22].
Каждый из этих вариантов имеет свои преимущества и недостатки (табл.12).
Таблица 12. Сравнение вариантов перехода к новой системе межбюджетных отношений в субъектах РФ [22]
| Вариант | Преимущества | Недостатки | Ограничивающиеусловия |
| "Консервативный" | Возможность более детальной проработки сопутствующих вопросов* | Необходимость "одномоментного" перехода к новой системе межбюджетных отношений с 2006 г. с высокими рисками принятия ошибочных решений | Отсутствуют |
| "Ограниченно-реформаторский" | Возможность более детальной проработки сопутствующих вопросов*при отладке тех или иных элементов новой системы межбюджетных отношений | Риски "несовместимости" элементов различных систем межбюджетных отношений и ограниченность возможностей использования опыта 2005 г. при переходе в 2006 г. к новой системе межбюджетных отношений | |
| "Умеренно-реформаторский" | Возможность контролируемого проведения комплексной реформы бюджетной системы при ее корректировке с 2005 г. | Необходимость разработки и принятия в 2004 г. большого числа нормативных актов | Наличие муниципальных образований (местных бюджетов) на уровне поселений или развитой системы формирования и исполнения смет на уровне населенных пунктов (их групп) |
| "Реформаторский" | Наличие (создание) муниципальных образований (местных бюджетов) двух уровней (поселений, районов) | ||
| Примечание. *Реформа местного самоуправления, социальной защиты населения, реализации полномочий органов государственной власти субъектов РФ. | |||
В результате упорядочено бюджетное устройство субъектов РФ, сформированы принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, установлено стабильное разграничение налоговых полномочий и закрепление доходных источников за бюджетами разных уровней, определены принципы формирования и распределения межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, улучшилось качество управления финансами на региональном и местном уровнях.
Вместе с тем, по мере развития финансовых взаимоотношений в РФ между органами власти всех уровней реализация нового бюджетного законодательства требует проведения дополнительной работы в направлении как совершенствования межбюджетных отношений, так и повышения качества и эффективности управления государственными и муниципальными финансами.
Перспективами развития межбюджетных отношений являются:
укрепление финансовой самостоятельности субъектов РФ и муниципальных образований;
создание стимулов для увеличения поступлений доходов в бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты;
создание стимулов для улучшения качества управления государственными и муниципальными финансами;
содействие субъектам РФ в рамках реализации реформы местного самоуправления;
оказание методической и консультационной помощи субъектам РФ;
повышение прозрачности региональных и муниципальных финансов [26].
Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений. По мере реализации Концепции реформирования бюджетного процесса, принятой в 2004 г., назревала разработка Концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006-2008 гг. Этот документ был одобрен распоряжением Правительства РФ от 3 апреля 2006 г. № 467-р.
Цель разработки Концепции - существенное повышение эффективности органов государственной власти и местного самоуправления по реализации их бюджетных полномочий в части удовлетворения спроса граждан страны на бюджетные услуги. Раньше аналогичная Концепция принималась на 1999-2001 гг. в рамках реализации Программы развития бюджетного федерализма на период до 2005 г.
Достижение указанной цели связывается с решением следующих задач:
1. Укрепление финансовой самостоятельности субъектов Российской Федерации. Для этого предполагается повышение стабильности налогового и бюджетного законодательства, на основе чего возможно среднесрочное планирование и решение на каждом уровне бюджетной системы стратегически важных задач. Стабильность налогового и бюджетного законодательства позволит поставить на прочную основу планирование собственных доходов бюджета каждого уровня бюджетной системы, постепенно повысить функциональную роль всех фондов, формируемых в рамках межбюджетных отношений. В условиях названной стабильности более обоснованно и достоверно можно определять бюджетную обеспеченность. С учетом вступления в силу федеральных законов о разграничении полномочий между органами власти разных уровней предполагается разграничить источники финансирования инвестиционных мероприятий на каждом уровне управления.
2. Создание стимулов для роста доходов в бюджеты субъектов Феде-рации и муниципальных образований. Это станет возможным при условии установления зависимости поступлений в региональные бюджеты из федерального бюджета с учетом роста доходности этих бюджетов. В частности, высокодотационные регионы, финансовая помощь которым находится в пределах от 20 до 60% объема их собственных доходов, будут ограничиваться в расходах на содержание органов власти и оплату труда чиновников. Регионы, финансовая помощь которым составляет свыше 60% от их собственных доходов, вынуждены будут заключать с федеральным центром в лице Министерства финансов РФ соглашения, предусматривающие повышение эффективности использования бюджетных средств и изыскание собственных доходов бюджета. Все это предполагается оценивать на основе ежегодных проверок исполнения бюджетов субъектов Федерации Федеральной службой финансово-бюджетного надзора.
3. Повышение прозрачности межбюджетных трансфертов на основе публичного раскрытия информации о финансах каждого уровня управления - от федерального до муниципального. Предполагается радикальное улучшение независимой экспертизы управления финансами и эффективностью бюджетных расходов каждого уровня бюджетной системы. В настоящее время контрольно-счетные органы, формируемые законодательными (представительными) органами каждого уровня, не уполномочены проводить аудит эффективности. Потребуется внесение соответствующих изменений в бюджетное законодательство. Возможна и организация соответствующих независимых аудиторских фирм.