Должны быть сформированы стимулы к повышению качества управления региональными и муниципальными финансами. Условиями, обеспечивающими надлежащее качество финансового менеджмента, могут быть расширение бюджетных возможностей для субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, проводящих ответственную финансовую политику, и меры воздействия на субъекты Российской Федерации и муниципальные образования, в которых качество финансового управления не обеспечивает реализацию прав граждан на услуги и гарантии, предоставляемые органами государственной власти.
Необходимо ежегодно осуществлять мониторинг и составлять рейтинг качества финансового управления в субъектах Российской Федерации.
Для муниципальных образований в субъектах Российской Федерации должны быть установлены стимулы к повышению эффективности использования бюджетных средств и формированию заинтересованности органов местного самоуправления в увеличении доходов местных бюджетов. По мнению Правительства, в этих целях необходимо продолжить проведение федеральных конкурсов в сфере реформирования муниципальных финансов в рамках конкурсов по реформированию региональных финансов и разработать рекомендации по проведению аналогичной работы в субъектах Российской Федерации.
Бюджетный федерализм - система налогово-бюджетных взаимоотношений вышестоящего и нижестоящих органов власти и управления на всех ступенях бюджетного процеcca.
Бюджетный федерализм - чрезвычайно сложное и многогранное явление, охватывающее различные аспекты общественной жизни: политический, правовой, экономический, финансовый. Бюджетный федерализм предполагает формирование и развитие системы бюджетного устройства, соответствующей федеративному государству и позволяющей органам власти субъектов федерации и местного самоуправления проводить самостоятельную налогово-бюджетную политику в рамках законодательно установленного разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней [28].
Система бюджетного устройства должна обеспечивать:
экономическую эффективность - создание долгосрочных стимулов для органов власти субъектов и местного самоуправления проводить структурные реформы, поддерживать конкурентную среду, благоприятный инвестиционный и предпринимательский климат, содействовать росту доходов населения и экономическому развитию соответствующих территорий;
бюджетную ответственность - управление общественными финансами от имени и в интересах населения при максимально эффективном использовании налоговых и иных ресурсов соответствующих территорий для предоставления бюджетных (общественных) услуг, прозрачности и подотчетности налогово-бюджетной политики, сбалансированности всех стадий бюджетного процесса, повышения законодательно установленной взаимной ответственности органов власти разных уровней при выработке и проведении бюджетной политики;
социальную справедливость - выравнивание доступа граждан вне зависимости от места их проживания к основным общественным услугам и социальным гарантиям;
политическую консолидацию - достижение общественного согласия по вопросам распределения между властями разных уровней налогово-бюджетных полномочий, создание условий для эффективного выполнения органами власти субъектов и местного самоуправления своих функций, содействие развитию гражданского общества;
территориальную интеграцию - обеспечение единства налогово-бюджетной системы, предотвращение появления и смягчение диспропорций регионального развития, упрочение территориальной целостности страны.
Сочетание принципов централизма и децентрализма в условиях бюджетного федерализма означает, что наряду с тенденцией децентрализации, характеризующейся усилением демократических начал организации и функционирования бюджетной системы страны, необходимыми условиями являются сохранение единства государства, финансовое обеспечение общих общественных потребностей как полностью бесплатных для населения (государственное управление, оборона и некоторые другие), в отличии от таких общественных потребностей, которые могут быть частично платными (образование, здравоохранение и др.). Это предопределяет соблюдение приоритета федерального бюджета, выражающего общие интересы всех членов федерации.
Понятие "бюджетный федерализм" можно определить как отношения между федеральными органами власти и органами власти субъектов федерации на основе сочетания принципов централизма и децентрализма по поводу формирования и реализации бюджетной политики государствa, разграничения налогово-бюджетных полномочий, расходов и доходов, их распределения и перераспределения в бюджетной системе при высокой степени самостоятельности бюджетов и ответственности за результаты проводимой региональными и местными властями самостоятельной налогово-бюджетной политики исходя из единства общегосударственных интересов и интересов населения, включая интересы народов многонациональной федерации, проживающих на территории субъектов федерации, и входящих в них местных территориальных образований [5].
Имеется несколько моделей бюджетного федерализма. Классическая модель децентрализованного бюджетного федерализма ("конкурентный федерализм") ориентирована на конкуренцию между территориальными образованиями, имеющими свои "непересекающиеся" налоги по принципу "один налог - один бюджет". Данная модель характеризуется более высокой степенью децентрализации управления налогово-бюджетными процессами по вертикали власти и бюджетной системы. При этом она сочетается с приоритетностью федерального налогово-бюджетного законодательства, гарантирующего соблюдение общественных интересов и возможность федерального центра оказывать в основном целевую финансовую поддержку территориальным образованиям. Эта модель реализуется в США.
Другая модель в мировой практике носит название кооперативного бюджетного федерализма ("один налог - три бюджета"). Она ориентирована в большей степени на партнерство и активную политику федерального центра по вертикальному и горизонтальному выравниванию бюджетной обеспеченности территориальных образований, где она меньше некоего среднего уровня. Кроме того, значительно ограничивается самостоятельность региональных и местных властей в области налогообложения (например, в Германии) [26].
Вместе с тем, имеются и смешанные формы (например, в Канаде, Швейцарии).
Российский бюджетный федерализм можно отнести к кооперативной модели с элементами децентрализованной модели бюджетного федерализма. Суть российской модели бюджетного федерализма в том, что она предполагает партнерские отношения между федеральным центром и субъектами федерации по бюджетным вопросам. Вместе с тем, федеральное законодательство имеет приоритет над законодательством субъектов РФ, так как оно отражает их общие интересы и прежде всего заинтересованность в обеспечении целостности и единства федеративного государства.
Специфика российского бюджетного федерализма состоит в том, что при наличии 88 территориальных систем управления бюджетными ресурсами вследствие значительного разрыва между уровнями бюджетной обеспеченности регионов функционируют принципиально разные схемы управления бюджетами регионов-доноров и регионов-реципиентов, хотя экономический потенциал любого региона создавался и создается на протяжении десятилетий усилиями всей страны. В подлинной федерации неприемлемо закрепление статуса "доноров" и "реципиентов", поскольку юридически они равноправны, а если имеют различную бюджетную обеспеченность и различный финансовый потенциал, то, как правило, в результате места и роли соответствующих субъектов в экономической и социальной системе страны в зависимости от всей совокупности обстоятельств и факторов.
Для экономики федеративного государства неприемлема излишняя концентрация бюджетных средств как на федеральном уровне, так и на уровнях субъектов Федерации и местного самоуправления. В первом случае неизбежно нарастание социальной напряженности в обществе, поскольку большая часть конституционных прав граждан реализуется за счет средств бюджетов республик, краев и областей, районов и городов, экономика и социальная сфера которых развиты не в одинаковой степени по ряду объективных причин, включая естественные (географический, природно-климатический и прочие) факторы. Во втором случае может произойти ослабление реализации государственных функций, что неизбежно ведет к спаду производства, снижению доходов консолидированного бюджета, иным негативным социальным последствиям.
Экономическая политика в федеративном государстве является результатом согласованных усилий, взаимодействия всех уровней власти в решении как федеральных, так и региональных задач социально-экономического развития страны. Основной вопрос федеративных отношений - разграничение полномочий по предметам совместного ведения и усиление компетенции и ответственности местных и региональных властей в обеспечении функций социальной сферы. В соответствии с принципом субсидиарности органы местного самоуправления, субъекты РФ передают центру только те полномочия, которые не в состоянии реализовать собственными силами.