Нельзя забывать, что нынешняя политическая система возникла в России не на пустом месте. Вслед за крушением во второй половине 1980-х – начале 1990-х гг. жестко-авторитарной системы, унаследованной от сталинских времен, наступил период резкого ослабления государственности и необузданного разгула вседозволенности. Возникло состояние, близкое к хаосу и полной потере управляемости. Выйти из этого состояния нельзя было без известного ограничения демократических свобод и укрепления государственных рычагов контроля и управления. Из этой потребности и вырос режим «мягкого авторитаризма», который получил поддержку большинства общества, уставшего от обрушившихся на него невзгод и лишений. При слабости гражданского общества и не устоявшихся отношениях собственности этот процесс сопровождался бюрократизацией государственных структур, их клановой и групповой «приватизацией», ростом чиновничьего произвола и коррупции. Словом, режим развивался по линии усиления авторитарных тенденций. Это не значит, однако, что он превратился в тотальный монолит.
Власть поставлена в такое положение, при котором она не может управлять по-старому. Сейчас в России сложилась своего рода «реформационная ситуация», когда объективно назрела и перезрела модернизация всей общественной системы.
«Реформационная ситуация» все сильнее побуждает правящую элиту думать об изменении способов правления. Экономический кризис для нее – тревожный звонок Успешный выход из кризиса требует гибких творческих решений, подрывающих жесткость административной вертикали; требует гражданской инициативы и массового энтузиазма, противоречащих авторитарным методам правления. Механизмы ручного управления все чаще дают сбои, порождая у правящей верхушки неуверенность в своей способности справиться с кризисом. Все ее поведение представляет собой смесь растерянности, робкого поиска иных подходов и страха за свое будущее. Она вынуждена маневрировать, делать противоречивые заявления, советоваться с «аутсайдерами», невольно расширяя круг участников политического процесса, допуская в него умеренных оппонентов власти. [5]
Экономика и политика тесно взаимодействуют между собой. Мы видим, что задачи технологической модернизации выдвигаются «сверху» по мере осознания правящей элитой императивной необходимости кардинального обновления экономики. В то же время решение этих задач, наталкиваясь на барьеры политической системы, дает импульсы к ее демократизации и тем самым – к расширению возможностей модернизации общества в целом, возрастанию удельного веса ее инновационной составляющей.
Управление экономическим развитием России в настоящее время представляет собой достаточно хаотичное явление. В управленческой риторике и практике как на уровне президента, так и на уровне правительства постоянно присутствуют утверждения о проводимых в России реформах. В то же время перспективы этих реформ и порядок управления ими остаются неясными. Реформы разрабатываются и реализуются разными людьми и разными органами, а эффективность их осуществления оценивается явно недостаточно.
Президент в настоящее время практически не имеет управленческих механизмов реализации своей политической воли в системе исполнительной власти. Потенциал у него сейчас таков: послание Федеральному собранию и контроль его исполнения через Контрольное управление, назначение и отстранение от должности и отставка правительства. К сожалению, в современной управленческой практике последние два способа используются очень редко, поэтому на практике остается один, практически не имеющий механизма реализации. [8]
Инициатива в проведении преобразований в сфере экономики отсутствует, хотя ее центр, исходя из существующего формального и фактического распределения полномочий, должен находиться в правительстве.
В самом правительстве, исходя из набора полномочий, общими проблемами экономического развития России обязаны заниматься:
1. Председатель правительства, который может организовывать эту деятельность как самостоятельно через аппарат правительства, а также через соответствующие министерства в соответствии с положениями ст.ст. 14, 24 и других федерального конституционного закона от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О правительстве Российской Федерации».
2. Министерство экономического развития и торговли, даже исходя из названия, должно курировать экономическое развитие.
3. Отраслевые министерства (Министерство промышленности и энергетики, Министерство транспорта, Министерство сельского хозяйства, Министерство образования и науки) обязаны планировать государственную политику экономического развития в соответствующей отрасли.
4. Министерство регионального развития, которое должно заниматься вопросами регионального экономического развития.
Подобное разделение функций, хотя и не представляется совершенным, так как иногда неоправданно объединяет функциональный и отраслевой подход к управлению, все же позволяет организовать системы управления, которые должны работать следующим образом:
1. Отраслевые министерства через систему подведомственных органов собирают необходимую социально-экономическую и статистическую информацию в соответствующих отраслях и вырабатывают проекты необходимых решений.
2. Проекты решений обобщаются и корректируются Минэкономразвития и утверждаются правительством.
3. Реализация решений осуществляется министерствами и подведомственными им органами при координации Минэкономразвития и контроле аппарата правительства. 4]
Таким образом образуются два управленческих потока: восходящий – при разработке решения и нисходящий – при его реализации.
Важным моментом является установление процедур каждого из перечисленных видов деятельности, особенно порядка разрешения споров, возникающих при согласовании проектов решений. На практике ситуация далека от описанной идеальной.
Во-первых, Минэкономразвития не является носителем основной идеологии и ревнителем курса реформ. Его активность в управленческой сфере хаотична и часто дублирует деятельность отраслевых министерств, что приводит к управленческим конфликтам, формальных процедур разрешения которых нет, поэтому часто используются неформальные, при которых главную роль играет аппаратный вес министерства, который не в последнюю очередь зависит от контроля финансовых потоков. Таким образом, в процессе разработки и отчасти реализации решений основным игроком становится Минфин, который является основным органом, ответственным за планирование и исполнение бюджета. Минфин оказывается основным органом, с которым нужно договориться отраслевому министерству при планировании мероприятий по экономическому развитию в своей отрасли. Поэтому возникает основное противоречие в реализации государственной экономической политики – главный орган в этой сфере Минфин, а не Минэкономразвития. Полномочия Минфина и Минэкономразвития установлены соответственно положением о Министерстве финансов Российской Федерации, утвержденным постановлением правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 года № 329 и положением о Министерстве экономического развития и торговли, утвержденным постановлением правительства от 27 августа 2004 года № 443. [2]
Указанные положения не являются кодифицированными актами в части полномочий министерств, которые осуществляют также иные функции в установленной сфере деятельности, если такие функции предусмотрены федеральными законами, нормативными правовыми актами президента Российской Федерации или правительства Российской Федерации.
Таких функций предусмотрено значительное количество. В соответствии с указом президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» федеральное министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию, а также самостоятельное правовое регулирование в установленной сфере деятельности.
Но такая основная функция, как выработка государственной политики, не имеет должной правовой регламентации: ни в указах президента Российской Федерации, ни в постановлениях правительства Российской Федерации, ни в рассматриваемых положениях о министерствах не закрепляются порядок и принципы реализации данной функции.
Отсутствуют в указанных положениях и нормы об ответственности федеральных органов исполнительной власти.
Необходимость нормативной регламентации порядка и принципов реализации данной функции назрела. Особенно актуально это сегодня, когда осуществляется на практике переход к среднесрочному планированию.
Необходим практический опыт разработки и использования долгосрочных (на период до 10–15 лет и более) бюджетных прогнозов, включающих в том числе количественные критерии устойчивости бюджетной системы, приемлемости налоговой и долговой нагрузки, оценки рисков для бюджетной системы.
Без должной правовой регламентации решение данной проблемы представляется достаточно сложным. Минфин и Минэкономразвития осуществляют функции государственного управления в одной сфере деятельности – социально-экономической.
Разграничение полномочий между органами государственного управления – министерствами, установленное вышеназванными положениями, нельзя признать достаточным для правового регулирования, поскольку такая функция Минэкономразвития, как выработка государственной политики и нормативно-правовое регулирование в сфере анализа и прогнозирования социально-экономического развития, представляется более общей и включающей в себя функцию Минфина по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере бюджетной, налоговой, валютной деятельности, таможенных платежей.