Такие наложения при разграничении полномочий между министерствами присутствуют в значительном количестве. Например, очень сложно представить правовое регулирование таможенного дела (входит в полномочия Минэкономразвития) без регулирования вопросов таможенных платежей, определения таможенной стоимости товаров и транспортных средств (входят в полномочия Минфина). [10]
Возможно, что одним из механизмов разграничения полномочий может стать нормативное установление понятий «основной исполнитель» и «соисполнитель (соисполнители)», прав и обязанностей основного исполнителя и соисполнителей, а также регламентация их работы.
Это позволило бы существенно сократить сроки согласования документов, а также исключить умышленное затягивание рассмотрения вопросов. Надо сказать, что на практике это давно устоявшийся и понятный в государственном аппарате термин. Его принятие позволило бы уточнить функции Минфина и Минэкономразвития через внесение изменений и дополнений в федеральные законы и постановления правительства Российской Федерации, регулирующие полномочия Минфина и Минэкономразвития.
Правовое регулирование взаимодействия министерств при подготовке проектов нормативных правовых актов осуществляется актами правительства Российской Федерации путем создания различных совещательных и консультационных органов (например, Бюджетная комиссия при правительстве РФ), не обладающих необходимыми механизмами и рычагами для разрешения противоречий.
Процесс нормотворчества, осуществляемого различными органами государственного управления в одной сфере деятельности либо в смежных сферах, становится более эффективным при законодательном урегулировании правоустанавливающего процесса, предусматривающего как систему взаимной экспертной оценки проекта нормативного правового акта (внутренняя экспертиза), так и независимую экспертизу (внешняя экспертиза).
В большей мере степень участия Минэкономразвития в составлении проекта федерального бюджета ограничивается организацией разработки прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на очередной финансовый год и уточнением параметров среднесрочного прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, положенного в основу перспективного финансового плана. При этом отсутствуют нормы, обязывающие Минфин руководствоваться данными прогнозами. Скорее прогноз социально-экономического развития Российской Федерации является исходной базой для разработки проекта федерального бюджета, но не его определяющей составляющей.
В соответствии с федеральным законом «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» порядок разработки прогноза социально-экономического развития и порядок разработки концепции социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу должен был быть определен правительством Российской Федерации. Однако о принятии такого решения правительством и об организации такой работы министерствами пока ничего неизвестно. Принятие такого документа необходимо. [7]
В соответствии с указом президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» в этих целях федеральный министр осуществляет целый ряд функций, среди которых:
· утверждает ежегодный план и показатели деятельности федеральных служб и федеральных агентств, а также отчет об их исполнении;
· вносит в правительство Российской Федерации проекты нормативных правовых актов, относящихся к определенной ему сфере деятельности и к сферам деятельности федеральных служб и федеральных агентств, находящихся в его ведении;
· во исполнение поручений президента Российской Федерации, председателя правительства Российской Федерации дает поручения федеральным службам и федеральным агентствам и контролирует их исполнение;
· имеет право отменить противоречащее федеральному законодательству решение федерального агентства, федеральной службы, если иной порядок отмены решения не установлен федеральным законом;
· осуществляет координацию деятельности государственных внебюджетных фондов, в том числе назначает проверки деятельности внебюджетных фондов в случаях, устанавливаемых федеральным законом, и других.
Между тем, насколько это известно, правительство не подвергало анализу результаты исполнения координирующей и контрольной деятельности министерств, в частности Минфина и Минэкономразвития. А они представляют особый интерес. Вообще о результатах исполнения функций министерствами практически ничего неизвестно: отчеты министров по исполнению функций не предусмотрены ни федеральном законе «О правительстве Российской Федерации», ни в указах президента, ни в нормативных актах правительства.
Анализ полномочий Минэкономразвития и Минфина позволяет сделать несколько важных выводов. Первое. В целом изначальное разграничение ответственности между ними было скорее разумным: Минэкономразвития отвечало за программирование и прогнозирование, Минфин – за финансовое планирование в краткосрочном периоде и за финансовую дисциплину. [2]
Законодательную основу деятельности двух министерств составляли соответственно два закона: федеральный закон от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» (далее – закон о прогнозировании) – в одном случае и Бюджетный кодекс – в другом.
Проблемой стало разное качество юридической техники этих актов: Бюджетный кодекc явился одним из первых законов прямого действия, содержащий конкретные процедуры деятельности государственных органов.
Закон о прогнозировании – типичный пример декларативных законов 90-х годов, который содержит в основном отсылочные нормы и реализация которого зависит от воли и желания правительства РФ. Никакими санкциями исполнение данного закона также не обеспечивается.
Второе. Изначально разный потенциал двух министерств в контроле за финансовыми потоками. Минфин, получив право оперативного планирования государственными финансами, неограниченное ничем и никем, кроме требований о финансовой стабилизации и финансовой дисциплине, объективно становится главным министерством, в то время как Минэкономразвития, лишенное конкретной «подчиненной» отрасли и конкретной финансовой основы, вынуждено было искать инструменты повышения своего аппаратного веса. В качестве таковых руководство министерства нашло целый ряд функций, позволяющих контролировать отдельные финансовые потоки: это администрирование инвестиционного фонда, управление особыми экономическими зонами, отдельные полномочия в области таможенного дела и отдельные лицензионные вещи. В борьбе за административный ресурс министерство не останавливалось ни перед какими «лакомыми кусочками»: например, лицензирование туроператорской деятельности, которая как таковая имеет мало общего с основными задачами Министерства экономического развития (с 1 января 2007 года лицензирование этого вида деятельности было отменено).
Третье. Большую роль играет руководство министерства. В современных условиях федеральный министр наделен достаточно большими возможностями для организации деятельности вверенного ему органа. В случае с Минэкономразвития эти возможности заложены уже в самом положении о министерстве, а также в постановлении, которым оно утверждено. Этим постановлением, в частности, установлена обязанность министерства в срок до 1 октября 2004 года внести в правительство РФ проекты нормативных правовых актов, регламентирующих порядок подготовки прогнозов социально-экономического развития, а также совместно с Минфином – проект правового акта, регламентирующего порядок планирования государственных финансовых вложений и их финансирования за счет средств федерального бюджета. Эти документы не были приняты. Соответственно возможно сделать вывод о том, что они также и не вносились в правительство. В любом случае речь идет о неспособности или нежелании руководителя министерства организовывать деятельность по реализации отдельных функций министерства.
Существенным недостатком в работе как федеральных органов исполнительной власти в целом, так и Минфина и Минэкономразвития следует признать отсутствие законодательно закрепленных показателей эффективности деятельности и ответственности за их не достижение. Такие показатели в сочетании с ответственностью позволили бы предметно и конкретно рассматривать и оценивать выполнение каждой функции органа исполнительной власти. [6]
Одна из первых попыток установления таких показателей сделана в федеральном законе от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (статья 26.3-2 введена федеральным законом от 29 декабря 2006 г. № 258-ФЗ и вступило в силу с 1 января 2007 года).
В отношении органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации перечень показателей эффективности их деятельности утверждается президентом Российской Федерации.
Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) представляет президенту Российской Федерации доклады о фактически достигнутых и планируемых значениях показателей. Порядок и сроки представления докладов устанавливаются президентом Российской Федерации. Введенная норма предусматривает и относительно новый механизм поощрения органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Так, может быть предусмотрено выделение за счет средств федерального бюджета грантов субъектам Российской Федерации в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей. Введение такой же либо схожей системы оценки выполняемых Минфином и Минэкономразвития функций является насущно необходимой. Но, к сожалению, пока такие механизмы разрабатываются и реализуются только в администрации президента, а правительство и его аппарат устраняются от такой работы. [8]