Третий этап развития правовой основы местного самоуправления начался с принятия 12 декабря 1993г. Конституции Российской Федерации, затем федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (28 августа 1995 г.), в новой редакции от 6 октября 2003 г. и продолжается в настоящее время. Данный закон стал основой для формирования нормативно-правовой базы о местном самоуправлении на федеральном уровне, на уровни субъектов Российской Федерации и на уровне местного самоуправления.
Одной из наиболее глубоких и стабильных основ местного самоуправления является Конституция Российской Федерации. Именно в Конституции впервые были закреплены важнейшие начала организации и деятельности местного самоуправления, определены его место и роль в государственно - правовой структуре российского общества.
Традиционно еще в Конституции СССР, начиная с 1936 года, устанавливались важнейшие параметры организации и деятельности местных Советов. Причем в условиях СССР как федеративного государства более подробная регламентация статуса местных органов власти осуществлялась конституциями союзных и автономных республик. Соотношение нормативного материала в союзной и республиканских конституциях оставалось относительно стабильным вплоть до прекращения действия Основного закона СССР в связи с распадом Союза ССР. Став самостоятельным государством, Российская Федерация, тем не менее сохраняла в своей Конституции меру регулирования статуса местных Советов в качестве органов местного самоуправления, определила главные черты их статуса. Конституция РФ 1993 года, отказавшись от Советов как политической основы государства, регулирует статус местного самоуправления в качестве одной из форм осуществления народовластия.
В Конституции РФ, которая закрепила контуры новой реальной Федерации, заменившей прежнюю федеральную систему, можно было с сугубо теоретической точки зрения и не определять общий статус местного самоуправления. Достаточно было установить, что государство признает и гарантирует местное самоуправление, предоставив самим субъектам Федерации урегулировать остальные вопросы. Однако надо учитывать, что местное самоуправление в Российской Федерации при нынешних условиях утверждается не снизу, а сверху. Необходимы достаточные конституционные гарантии его развития, нужна его общая конституционная модель.
Конституция Российской Федерации установила принципы соотношения федерального законодательства и законодательства субъектов федерации о местном самоуправлении.Согласно Конституции органы местного самоуправления наделяются государственными полномочиями законом. Поскольку определение правового статуса местного самоуправления составляет сферу совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а также самостоятельного ведения субъектов Российской Федерации, передача или делегирование полномочий могут осуществляться законом Российской Федерации, законами или актами субъектов Российской Федерации, обладающими соответствующей юридической силой. Это одно из новых условий наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями. Другое состоит в том, что объем передаваемых или делегируемых полномочий не может быть слишком велик. Во всяком случае, эти полномочия не должны превалировать над полномочиями, связанными с решением вопросов местного значения и определяющими функциональное назначение органов самоуправления как таковых. Не случайно в Конституции говорится о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. В этой связи можно предположить, что по своему характеру они должны быть связаны с непосредственными интересами местного населения. Их значение не может быть для населения как субъекта самоуправления чем-то абстрактным, начисто оторванным от его нужд и потребностей. Наделение полномочиями должно, как это прямо предусмотрено Конституцией, сопровождаться передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Это чрезвычайно важное, новое для практики условие, гарантирующее, во-первых, само выполнение полномочий, а во-вторых - продолжение осуществления местным самоуправлением присущих ему главных функций. Еще одно условие, связанное с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, заключается в возможности контроля со стороны государства за их реализацией. Такой контроль, по общему правилу, означает возможность соответствующих государственных органов давать указания органам местного самоуправления по поводу реализации переданных полномочий, оценивать принимаемые ими решения не только с точки зрения законности, но и целесообразности, а также отменять при необходимости такие решения или приостанавливать их. Передавая органам местного самоуправления государственные полномочия, соответствующий орган государственной власти может установить порядок отмены решений органов местного самоуправления.[2]
Конституция Российской Федерации определяет, что к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов относится «установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления». Поэтому, как и по другим предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, издаются федеральные законы.
Законодательство Российской Федерации о местном самоуправлении многогранно, постоянно совершенствуется и расширяется.
Базовым, исходным для построения системы местного самоуправления в нашей стране является Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятый в августе 1995 года. В настоящее время действует новый ФЗ от 6 октября 2003г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Новый закон имеет принципиальную особенность. Закон о местном самоуправлении №131 ФЗ разработан и принят в соответствии с пунктом «н» ч.1 ст. 72 Конституции РФ. Закон вступает в силу 1 января 2006г. Отдельные положения вступили в силу 8 октября 2003г. Он содержит нормы, которые предполагают внесение изменений во многие отраслевые законы. Реализация закона предполагает существенные изменения в сложившейся системе административно-территориального устройства, цель которых обеспечить эффективность управления развитием на местном уровне. Это, в свою очередь, является необходимым условием качественного улучшения управления на федеральном и региональном уровнях, так как позволяет сконцентрировать усилия на реализации собственной компетенции.
Актуальной остается проблема перехода поселений на режим устойчивого развития. Формирование дееспособного местного самоуправления является лишь необходимым условием устойчивого социально-экономического развития городских и сельских поселений. Как отмечает председатель Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления В.С. Мокрый[3], принятие новой редакции Закона о местном самоуправлении не исчерпывает всех необходимых мер по пореходу к устойчивому развитию поселений. В ближайшем будущем эти задачи будут чрезвычайно актуальными. Их дальнейшее законодательное обеспечение дожно стать одной из приоритетных задач Государственной Думы четвертого созыва.
Следует отметить прежде всего, что в Законе о местном самоуправлении №131-ФЗ существенно различаются понятия «населенный пункт» и «поселение». Если термин «населенный пункт» в Законе используется в общепринятом значении («место, где живут люди»), то понятие «поселение» дополняется новым содержанием. Поселение- это место, в границах которого живущие люди осуществляют местное самоуправление. При этом в границы «поселения» могут быть включены несколько населенных пунктов.
В соответствии с Законом о местном самоуправлении №131-ФЗ вся территория РФ должна быть разделена на муниципальные образования. Вводится пять категорий муниципальных образований:
· сельское поселение (входит в состав муниципального района);
· городское поселение, входящее в состав муниципального района;
· городской округ-городское поселение, не входящее в состав муниципального района;
· внутригородская территория города федерального значения.
Вся «территория субъекта РФ, за исключением территорий с низкой плотностью населения[4], разграничивается между поселениями» (п.1 ч.1 ст.11). Все категории поселений могут состоять из нескольких населенных пунктов.
Федеральный закон определяет роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, правовые, территориальные, экономические и финансовые основы местного самоуправления, государственные гарантии его осуществления, устанавливает общие принципы организации местного самоуправления в нашей стране.
В Федеральном законе разграничиваются полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления, определяются предметы ведения местного самоуправления, регулируются основные формы осуществления населением местного самоуправления.
В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривается издание
федеральных законов, в задачу которых входит урегулирование ряда вопросов, лишь обозначенных в статусном законе[5]. Это федеральные законы о государственных минимальных социальных стандартах (ст. 4 указанного Федерального закона), о порядке судебной защиты прав местного самоуправления (ст. 4 и 52), об установлении ответственности за нарушение сроков и порядка ответов на обращение граждан в органы местного самоуправления (ст. 26), об общих условиях использования земель, находящихся в границах муниципальных образований (ст. 29), об особенностях организации местного самоуправления в приграничных территориях и закрытых административно- территориальных образованиях (ст. 4 и 12), о порядке передачи органам местного самоуправления материальных и финансовых средств в связи с наделением их законом отдельными государственными полномочиями (ст. 4, 36), о порядке компенсации дополнительных расходов местному самоуправлению, возникающих в результате решений, принятых федеральными органами государственной власти (ст. 4), об установлении порядка получения органами местного самоуправления платы за пользование природными ресурсами, которые добываются на территории муниципального образования (ст. 40).