Принятие в конце 1993 г. новой Конституции России и упрочение позиций федерального центра привели к упорядочению межбюджетных отношений. В 1994-1995 гг. была проведена первая системная реформа межбюджетных отношений - введены единые нормативы отчислений от федеральных налогов в бюджеты субъектов Федерации, создан Фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР), средства которого (трансферты) впервые стали распределяться на основе использования специальной формулы, расширены налоговые полномочия региональных и местных органов власти. Одновременно начался процесс легализации (в форме договоров и соглашений) ранее неформальных двухсторонних договоренностей между федеральным центром и наиболее влиятельными субъектами Федерации. В целом распределение доходов и расходов стабилизировалось, объемы финансовой помощи регионам снизились. Созданная в результате этой реформы система межбюджетных отношений частично соответствовала, по крайней мере, внешним признакам бюджетного федерализма, однако не имела прочной законодательной базы (она опиралась главным образом на ежегодные законы о федеральном бюджете), оставаясь внутренне противоречивой и потенциально неустойчивой. [12]
Незавершенность реформы межбюджетных отношений привела в 1996-1998 гг. к новому витку системного кризиса. На фоне расширения индивидуальных двухсторонних договоренностей между федеральным центром и регионами усилилась централизация бюджетной системы: был восстановлен "закрытый" перечень региональных и местных налогов, ограничены права регионов по эмиссии ценных бумаг, резко возрос объем "нефинансируемых федеральных мандатов" - обязательств, возложенных на субнациональные бюджеты федеральными законами (прежде всего социальными), что привело к росту "неформальной" налоговой и бюджетной активности региональных и местных властей. Региональные и местные финансы оказались в состоянии глубокого кризиса, широкое распространение получило неденежное исполнение бюджетов разных уровней, массовый характер приобрели задержки выплаты зарплаты работникам бюджетной сферы и кампании по ее выплате за счет федеральных ссуд, резко возросли долги субнациональных бюджетов.
Субъективизм в распределении финансовой помощи регионам вновь стал усиливаться, чему способствовали как политические причины, так и недостатки принятой в 1994 г. методики распределения трансфертов (в первую очередь ориентация на покрытие "расчетного дефицита", определяемого по отчетным и подлежащим индивидуальным согласованиям данным). Ни один из внесенных в этот период Правительством Российской Федерации в Государственную думу РФ вариантов распределения трансфертов не был принят без существенных и, как правило, малообоснованных изменений. Методика распределения трансфертов, по сути, выполняла функции "прикрытия" для сохранения прежней практики индивидуальных договоренностей и политического торга.
В 1998 г. Правительством РФ была одобрена и в 1999-2001 гг., как отмечалось выше, реализована Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации - первая среднесрочная программа действий в данной сфере структурных и институциональных реформ. Основными ее результатами стали:
- переход к новой, значительно более "прозрачной" и объективной методологии распределения средств ФФПР, предусматривающей эффективное выравнивание бюджетной обеспеченности регионов и создание стимулов для осуществления на региональном уровне более рациональной и ответственной бюджетной политики;
- инвентаризация "федеральных мандатов" (оцененных на уровне 8% ВВП) и их постепенное сокращение (создание начиная с 2001 г. в составе федерального бюджета Фонда компенсаций для предоставления субвенций и субсидий субъектам Российской Федерации на реализацию федеральных законов, решения о переводе льгот военнослужащим и сотрудникам федеральных ведомств в денежную форму);
- создание в составе федерального бюджета Фонда регионального развития, повышение "прозрачности" и обоснованности распределения субвенций на реализацию программ развития регионов;
- активизация реформирования межбюджетных отношений и управления общественными финансами на региональном и местном уровнях (создание Фонда реформирования региональных финансов и апробация механизма конкурсного отбора региональных программ бюджетных реформ для поддержки из федерального бюджета, начало реализации проекта технического содействия реформе бюджетной системы на региональном уровне с привлечением займа МБРР, использование в бюджетной практике Временных рекомендаций субъектам Российской Федерации по регулированию межбюджетных отношений и Временного порядка оценки кредитоспособности и качества управления бюджетами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований при предоставлении иностранных целевых кредитов);
- повышение унификации межбюджетных отношений (с 1998 г. прекращено подписание соглашений с субъектами Федерации, с 2001 г. приведены в соответствие с бюджетным и налоговым законодательством взаимоотношения с бюджетами республик Татарстан и Башкортостан, ряд субъектов Федерации выступил с поддержанной Правительством РФ инициативой о досрочном прекращении действия соглашений по вопросам межбюджетных отношений);
- создание и функционирование в постоянном режиме принципиально нового механизма выработки и согласования решений по вопросам межбюджетных отношений - Рабочей (трехсторонней) группы по совершенствованию межбюджетных отношений в Российской Федерации, включающей представителей Правительства РФ, Государственной думы и Совета Федерации. [13]
Вывод: В целом задачи, поставленные Концепцией реформирования межбюджетных отношений в РФ, были решены, что позволило перейти к качественно новому этапу формирования и развития в России реального бюджетного федерализма.
Новая организация межбюджетных отношений органов государственной власти федерации и её субъектов должна была отвечать федеративным принципам организации вертикальной структуры государства, являться одним из главных условий упрочения российской государственности, укрепления целостности экономического и правового пространства страны и преодоления нынешнего социально-экономического кризиса.
2.2. Анализ результатов реформы межбюджетных отношений в России.
На начало 2008 г. в России было 67 субъектов федерации, относящиеся к группе дотационных, причем 14 - требовали повышенных дотаций. В частности, в Южном федеральном округе это - Адыгея, Дагестан, Ингушетия, Кабардино-Балкария, Карачаево-Черкессия, Северная Осетия - Алания, Чечня; в Сибирском округе - Республики Алтай и Тыва, в Дальневосточном -Корякский и Чукотский автономные округа, Еврейская автономная область. У некоторых доля безвозмездной помощи составляет более 50%.
Анализ уровня бюджетной обеспеченности граждан, проведенный Счетной палатой Российской Федерации, показал, что разница между максимально и минимально обеспеченными регионами без учета финансовой помощи из федерального бюджета в 2007 г. составила 7,7 раза, с учетом финансовой помощи - 1,2 раза; по покрытию доходами расходов 27 субъектов имели пороговое значение 60%.
В 2007 г. собственные доходы регионов обеспечивали лишь около 40% их расходов. Бюджеты же муниципальных образований в состоянии обеспечить только выдачу зарплаты и оплату коммунальных услуг, доля которых в собственных доходах составляет 93,4%.
Информация из регионов о ходе реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» показывает, что бюджеты муниципальных образований и бюджеты поселений испытывают недостаток в финансовой и методологической помощи. Достаточно сказать, что безвозмездные и безвозвратные перечисления из бюджетов других уровней в их адрес в 2007 г. равнялись 883,2 млрд. руб., или 58% их доходов. В отдельных регионах этот показатель еще выше. Так, в Республике Дагестан он составил 90,1%, Республике Ингушетия - 85,6, Республике Саха (Якутия) - 75,6, Республике Тыва - 87, Амурской области - почти 74%.[14]
Средства федерального бюджета, как правило, идут на финансовое обеспечение федеральных полномочий, делегированных на региональный уровень, а также для стимулирования усилий органов государственной власти субъектов федерации и местного самоуправления по повышению качества управления региональными и муниципальными финансами, для оказания социально значимых бюджетных услуг и финансирования временных кассовых разрывов, возникающих в ходе их исполнения.
В настоящее время и в среднесрочной перспективе бюджетную систему Российской Федерации в основном формируют и будут формировать налоговые платежи 9-11 субъектов федерации, доля которых в общих доходах консолидированного бюджета страны составляет примерно 60,5% (только на долю Москвы приходится порядка 22,8% доходов бюджетной системы). [14]
Законодательно закрепленные за муниципалитетами налоги и сборы являются их собственными средствами и должны обеспечивать финансовую самостоятельность местного самоуправления. Однако эти суммы настолько малы, что не позволяют выполнить в полном объеме не только переданные им полномочия, но и собственные.
Проанализировав предложенную Правительством Российской Федерации концепцию трехлетнего федерального бюджета, Счетная палата констатировала, что при подготовке законопроекта о бюджете правительством не всегда учитывались предложения Совета Федерации, а сам законопроект не содержит критерии оценки достижения стратегических целей и индикаторы результативности исполнения федерального бюджета и бюджетов субъектов федерации. Например, в 2007 г. фактический объем межбюджетных трансфертов без учета инфляции и передачи расходов из других разделов и подразделов функциональной классификации расходов по сравнению с утвержденными на 2006 г. объемами увеличился на 170-180 млрд руб. (35%), а по разделу «Межбюджетные трансферты» впервые предусмотрено 14 видов расходов функциональной классификации бюджетов страны на сумму 58,9 млрд. руб. В целом доля межбюджетных трансфертов в доходах консолидированных бюджетов регионов увеличилась на 1,7 процентных пункта и составила почти 18%.[14]