Правовые корректировки в бюджетном законодательстве РФ должны обеспечивать взаимосвязь между территориальной организацией местного самоуправления и его финансовой базой и решать следующие первоочередные вопросы:
· осуществление изменений, позволяющих проводить на региональном и местном уровнях самостоятельную бюджетную политику;
· четкое разграничение расходных и доходных полномочий местных бюджетов на основе законодательно установленного разграничения полномочий и ответственности между органами власти всех уровней;
· установление принципов разграничения доходных источников и их закрепления за бюджетами различных типов муниципальных образований;
· четкое определение механизма бюджетного регулирования бюджетов муниципальных образований;
· совершенствование налогового законодательства в целях оптимального распределения налоговых доходов за бюджетами муниципальных образований путем увеличения на постоянной основе числа налогов, закрепляемых за местными бюджетами.
Новое федеральное законодательство устанавливает формирование муниципальных образований на двух территориальных уровнях — в поселениях и муниципальных районах с разграничением и закреплением за каждым уровнем присущих ему полномочий по решению вопросов местного значения, а также переданных государственных полномочий. Определены основные формы муниципальных образований — городское, сельское поселение, муниципальный район, городской округ; внутригородская территория города федерального значения.
В результате субъекты РФ должны получить возможность реализовать нормы Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в отношении законодательного разграничения расходных и доходных полномочий между муниципальными образованиями различных уровней. При этом в федеральном законодательстве должны быть закреплены четкие принципы такого разграничения, сформированы механизмы и стимулы, направленные на повышение эффективности бюджетных взаимоотношений органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления.
Также необходимо отметить, что бюджетное законодательство РФ не содержит базового элемент системы межбюджетных отношений — четкого разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней по осуществлению бюджетных расходов. Широкая сфера расходов отнесена к области «совместного» финансирования, в результате чего не наблюдается ответственность за предоставление значительной части общественных услуг. При этом сохраняется регламентация бюджетных расходов, финансируемых из региональных и местных бюджетов, нормативными актами федерального уровня, действует множество централизованно устанавливаемых натуральных и финансовых норм. Кроме того, требования Бюджетного кодекса РФ по возмещению дополнительных расходов не выполняются.
В результате органы власти субъектов и особенно местного самоуправления не имеют возможности обеспечить сбалансированность своих бюджетов и вынуждены проводить политику частичного исполнения возложенных на них обязательств, накапливая безнадежную задолженность.
Таким образом, предоставление органам власти субъектов и местного самоуправления реальных расходных полномочий, сбалансированных с финансовыми ресурсами, становится ключевым направлением совершенствования межбюджетных отношений. Одной из основных проблем для местных бюджетов является недостаточность их налоговой базы для покрытия минимально необходимых расходных потребностей. Для обеспечения достаточной степени автономии органов местного самоуправления необходимо закрепить отчисления от федеральных и региональных налогов на постоянной основе за местными бюджетами.
Необходимость создания предпосылок для реализации мер по переходу в долгосрочной перспективе к формированию доходов местных бюджетов в основном за счет налогов, которые закреплены на постоянной основе, позволяет сформулировать следующие ключевые требования к разграничению основных налоговых полномочий и доходных источников на уровне субъект РФ - муниципальное образование.
1. Стабильность разделения доходов между уровнями бюджетной системы на основе единых принципов и подходов, обеспечивающих заинтересованность органов власти местного самоуправления в формировании благоприятных условий для экономического развития и наращивания налогового потенциала.
2. Налоговые доходы местных бюджетов должны стать основным ресурсом для эффективной реализации закрепленных за ними расходных полномочий.
3. Каждому муниципальному образованию должен быть гарантирован минимальный норматив (в зависимости от типа муниципального образования) отчислений от федеральных и региональных налогов.
4. Единые пропорции «расщепления» налога на доходы физических лиц, налогов на совокупный доход должны устанавливаться по «веерной» схеме сбора налогов на основе принципа «две трети на нижнем уровне»,
5. Законодательно закрепить доходы от местных налогов за местными бюджетами на постоянной основе.
6. Четко разграничить в бюджетно-налоговом, законодательстве местные налоги в качестве источников доходов муниципальных районов и доходов бюджетов поселений, чтобы обеспечить достаточность их доходной базы и создать возможность для муниципальных районов и поселений иметь постоянные доходы от собственных местных налогов.
7. Разграничения полномочий по решению вопроса установления конкретных местных налогов, которые имеют право устанавливать представительные органы поселения и представительные органы муниципальных районов.
Необходимо на постоянной основе закрепить не менее 10% поступлений по налогу на прибыль предприятий за местными бюджетами.
Разграничение налоговых полномочий на уровне субъект РФ - муниципальное образование на постоянной основе должно происходить в бюджетном законодательстве. В целях повышения стабильности экономики всех муниципальных образований все регулирующие налоги должны закрепляться окончательно по всем уровням бюджета Бюджетным кодексом РФ, включая местный бюджет. Кроме того, в Бюджетном кодексе РФ целесообразно закрепить право региональных и местных органов власти согласовывать дополнительные нормативы отчислений от федеральных и региональных регулирующих налогов с последующим утверждением их в законах о бюджете соответствующего уровня. Перечень муниципальных образований, с которыми возможно производить согласование дополнительных нормативов по регулирующим налогам должен утверждаться постановлением законодательных органов власти субъектов РФ до начала согласования проектов бюджетов субъектов. Кроме того, региональными законами следует ограничить привлечение заемных средств муниципальными образованиями, вошедшими в вышеуказанный перечень.
Особое направление в совершенствовании межбюджетных отношений занимает система распределения финансовой помощи. Финансовая помощь бюджетам других уровней должна быть направлена на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов и муниципалитетов, доступа граждан к основным бюджетным услугам и социальным гарантиям при одновременном создании стимулов для проведения на региональном и местном уровнях рациональной налогово-бюджетной политики, развитие и эффективное использование налогового потенциала, повышение эффективности бюджетных расходов.
В связи с этим необходимо осуществить:
1) разделение финансовой помощи в зависимости от поставленных целей и механизмов распределения на социальную и рейтинговую;
2)в расчетах бюджетной обеспеченности не использовать отчетные данные о фактически произведенных бюджетных расходах и фактически поступивших доходах. Для этого необходимо использовать объективную и прозрачную оценку относительных различий в расходных потребностях на душу населения или потребности бюджетных услуг и методы сравнения бюджетного потенциала различных территорий с учетом уровня и структуры развития региональной экономики;
3) жесткость бюджетных ограничений: утверждение всего объема финансовой помощи конкретным регионам и муниципальным образованиям законом о соответствующем бюджете, ограничение на перечисление в течение бюджетного года средств, не распределенных между регионами и муниципальными образованиями законом о бюджете;
4) максимально возможно стабилизировать объем и принципы распределения финансовой помощи, позволяющие субъектам и муниципальным образованиям самостоятельно прогнозировать объем финансовой поддержки на среднесрочную перспективу и создающих стимулы для увеличения собственных доходов;
5) установить на федеральном уровне общие принципы и требования к формам и механизмам выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований;
6) упорядочить перечисление средств бюджетам других уровней в порядке взаимных расчетов.
На сегодняшний день расходные потребности бюджетов поселений не обеспечены соответствующими доходами в связи с ограниченностью налогооблагаемой базы, поэтому проблема обеспечения расходных полномочий должна решаться за счет регулирования межбюджетных отношений.
Предложенные меры и механизмы по совершенствованию межбюджетных отношений позволят установить стабильные и долговременные принципы формирования межбюджетных отношений, улучшить экономическое положение регионов и муниципальных образований, а также создать условия для их устойчивого социально-экономического развития на долговременную перспективу.
Вывод: Исходя из теоретических предпосылок, реформа межбюджетных отношений в России должна иметь основную конечную цель и сопутствующие цели.