Свободные жилые помещения распределялись применительно к фонду местных советов соответствующими их органами путем выдачи ордера с последующим заключением на его основе договора жилищного найма. В ведомственном фонде распределение осуществлялось только между своими работниками решением администрации предприятия, учреждения или, соответственно, организации с тем, что такое решение служило необходимым основанием для выдачи местным советом ордера.
Среди других основополагающих для регулирования жилищных отношений правил следует особо выделить определение постановлением от 17 октября 1937 г. так называемых жилищно-санитарных норм (норм пользования жилыми помещениями). Жилая площадь, находящаяся в пользовании гражданина в размере, превышающем указанные нормы, признавалась «излишками жилой площади». Соответственно органам местных советов и администрации предприятий, учреждений и организаций предоставлялось право при определенных условиях изымать то, что составляло «излишки». В связи с этим было обращено внимание на права определенных категорий лиц на дополнительную жилую площадь.
Основы гражданского законодательства 1961 г. впервые выделили наряду с имущественным наймом также «наем жилого помещения». Глава с таким названием содержала восемь статей. Принятый в соответствии с Основами гражданского законодательства ГК РСФСР 1964 г. насчитывал в одноименной главе около 50 статей. Однако в связи с изданием в 1981 г. Основ жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик[24] соответствующие главы Основ гражданского законодательства и ГК были сведены к одной статье. В ней содержалась, помимо указания на то, что пользование жилыми помещениями осуществляется в соответствии с договором найма жилого помещения, также отсылка по вопросу об условиях заключения, изменения и расторжения договора к законодательству СССР, Жилищному кодексу РСФСР и другому законодательству РСФСР. Тем самым регулирование жилищных отношении оказалось за пределами ГК. Спустя два года вступил в силу ЖК, принятый 24 июня 1983 г.[25] Этот Кодекс с изменениями и дополнениями сохраняет свое действие до сих пор.
24 декабря 1992 г., как мы уже отмечали, принят Закон РФ «Об основах». В него были также внесены впоследствии определенные изменения и дополнения, главным образом связанные с принятием нового ГК, имея в виду, прежде всего, его гл. 35 «Наем жилого помещения».
Вступление в силу действующего ГК не препятствовало развитию законодательства, регулирующего жилищные отношения. В частности, одобренная постановлением Совета Министров - Правительства РФ от 20 июня 1993 г.[26] Государственная целевая программа «Жилище» получила дальнейшее развитие в Указе Президента РФ от 29 марта 1996 г., которым были утверждены Основные направления нового этапа реализации государственной целевой программы «Жилище»[27]. Этот последний акт уделил большое внимание правовым аспектам нового этапа жилищной реформы, включая и те, которые непосредственно связаны с использованием договоров в соответствующей области отношений.
В настоящее время проводится реформа жилищно-коммунального хозяйства, правовым основанием для которой служит Указ Президента РФ от 28 апреля 1997 г.[28] Этим актом признано, что «ключевой проблемой нового этапа реформирования жилищно-коммунального хозяйства является совершенствование системы договорных отношений, обусловленное появлением в этой сфере хозяйствующих субъектов различных организационно-правовых форм». Тем самым учитываются последствия проведения приватизации в различных сферах, в том числе осуществленной на основе Закона РСФСР от 4 июля 1991 г. приватизации жилья. Указанная приватизация представляет собой бесплатную, осуществляемую на добровольной основе передачу в собственность граждан занимаемых ими жилых помещений в государственном и муниципальном жилищном фонде, а для граждан, забронировавших занимаемые ими жилые помещения, - по месту бронирования жилых помещений. При этом в самом Законе от 4 июля 1991 г.[29] подчеркивается, что «вступление в права собственности на жилье дает гражданам возможность эффективно вкладывать свои средства, осуществлять накопление недвижимой собственности, выступать с ней на рынке недвижимости, свободно владеть, пользоваться и распоряжаться своим жильем».
Содержащееся в п. 1 ст. 671 ГК определение договора найма жилого помещения (или, то же самое, договора коммерческого найма) позволяет признать этот договор консенсуальным, возмездным и двусторонним. Консенсуальность выражается в имеющемся в легальном определении указании на то, что предоставление жилого помещения входит в содержание договора (это слова «обязуется предоставить...»). А в отношении возмездности также есть указание: «за плату». Эти же включенные в определение договора слова указывают на его двусторонность (взаимность). Речь идет о том, что предоставить жилое помещение обязуется один из контрагентов (наймодатель), а платить - другой (наниматель).
Определение договора социального найма в ГК отсутствует. К тому же, как уже отмечалось, в перечне статей, которые в соответствии с п. 3 ст. 672 ГК должны непосредственно применяться к договору социального найма, нет упоминания о п. 1 ст. 671 ГК. А это означает явно выраженную волю законодателя не распространять определение договора найма жилого помещения на договор социального найма.
Договоры коммерческого и социального найма имеют немало общего. Это общее предопределяется уже тем, что заключаются, и те и другие договоры по поводу жилого помещения и направлены к одной и той же цели - передать жилое помещение во владение и пользование, притом непременно для проживания.
Все же наличие в рамках этого общего существенных особенностей каждого из указанных двух договоров предопределило необходимость создать для них разные правовые режимы.
Одна из особенностей договора социального найма состоит в том, что он заключается по поводу жилых помещений, входящих в государственный и муниципальный жилищный фонд социального назначения. Под этим фондом понимается совокупность всех жилых помещений, включая жилые дома, квартиры и иные жилые помещения, заселенных на условиях договора найма и предоставляемых в пределах нормы жилой площади, жилые помещения в коммунальных квартирах, специализированные дома и жилые помещения в них.
Жилищный фонд социального назначения формируется с обеспечением его цельности из государственного, муниципального, общественного жилищных фондов местной администрацией, государственными и муниципальными предприятиями, учреждениями, общественными объединениями.
Другая особенность этого же договора выражается в том, что он заключается на основе ордера.
Третью особенность составляет сам субъектный состав договора. Имеется в виду выступление на соответствующей стороне самого нанимателя и членов его семьи.
Четвертой по счету особенностью договора социального найма можно назвать его бессрочность по сравнению со срочностью договора коммерческого найма.
Особый интерес вызывает вопрос о значении для рассматриваемых договоров признака возмездности.
Конституция РФ предусмотрела, что малоимущим и иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами. Перспективы такой формы распределения жилья определены в Основных направлениях нового этапа реализации государственной целевой программы «Жилище», утвержденных Указом Президента РФ от 29 марта 1996 г. В Основных направлениях предусмотрено, что «должна быть сохранена практика бесплатного предоставления жилья в государственном и муниципальном жилищных фондах малоимущим гражданам, не имеющим иных возможностей улучшить жилищные условия». Необходимой гарантией сохранения этой практики должна служить, согласно тем же Основным направлениям, обязанность органов местного самоуправления «ежегодно... устанавливать долю распределяемого жилья, предоставляемого бесплатно (или за доступную цену) на условиях договора найма». Следует указать и на ст. 59 ЖК, которая предусматривает предоставление в бесплатное пользование жилых помещений с отоплением и освещением специалистам, перечень категорий которых и порядок такого предоставления устанавливаются Правительством РФ.
Все приведенные нормы - от Конституции и до ЖК - имеют в виду главным образом или исключительно жилые помещения, которые входят в состав государственного и муниципального фонда социального использования. Иначе говоря, речь идет о предмете именно договора социального найма.
С учетом изложенного, на наш взгляд, следует признать возмездность непременным признаком лишь договора коммерческого найма и одновременно исходить из того, что по договору социального найма жилое помещение предоставляется за плату, а в предусмотренных законом случаях – безвозмездно. Поскольку на нанимателя жилого помещения по договору социального найма возлагаются, помимо внесения платы, иные обязанности, которые по своему характеру также являются дебиторскими, а не кредиторскими (одна из дебиторских обязанностей выражается в необходимости обеспечить сохранность жилого помещения и поддерживать его в надлежащем состоянии - ст. 678 ГК), такой договор должен считаться двусторонним (взаимным) независимо от того, является ли он возмездным или безвозмездным.