Большое значение имеют также формы и методы предоставления бюджетных средств учреждениям культуры, то есть действующий сегодня механизм бюджетного финансирования с точки зрения его способности решать задачи как культурной, так и финансовой политики.
В настоящее время согласно действующему бюджетному законодательству в сфере культуры принято прямое финансирование учреждений культуры федерального подчинения, если иной порядок не предусмотрен типовыми положениями об учреждениях. При этом на законодательном уровне должны устанавливаться:
- порядок финансирования учреждений культуры;
- обязательные на территории РФ минимальные размеры ставок заработной платы и должностных окладов работников культуры и работников государственных органов управления культуры;
- льготы различным категориям работников государственных и муниципальных учреждений культуры, а также виды и нормы материального обеспечения работников культуры;
- налоговые льготы, стимулирующие развитие культуры;
- разработка и реализация федеральных и международных программ развития сферы культуры с учетом социально-экономических и других условий и особенностей [73, С.40].
Федеральные ассигнования на культуру основываются на уставных законодательством нормативах.
Недостаточное финансирование отрицательно влияет на потенциал всей сферы культуры. Это одна из причин оттока наиболее квалифицированных кадров из сферы культуры, а также старения профессионального состава: у 64% работников культуры стаж работы превышает 25 лет, около 1/4 перешагнули пенсионный возраст.
Имеются и другие следствия недостаточных расходов на культуру: здания культуры находятся в неудовлетворительном состоянии; оборудование изношено на 70—75%; более 36% учреждений культуры требует капитального ремонта. Наряду с этим имеет место тенденция перехода наиболее талантливой молодежи в другие отрасли производства.
Существенное недофинансирование сферы культуры во многом объясняется следующими факторами.
Во-первых, сохранение до сих пор административного принципа финансирования сферы культуры по всей вертикали бюджетов, при котором вышестоящие финансовые органы доводят до нижестоящих лимиты финансирования, не считаясь с их потребностями, а исходя из затрат прошлых лет. Общеизвестно, что в схеме планирования средств «по факту» изначально заложен механизм недофинансирования сферы культуры. Недостаточно учитывается также рост цен, существенно повышающий потребность в финансировании.
Во-вторых, при разграничении бюджетов по трем уровням прямое и непосредственное воздействие государства на объем и структуру бюджетных ассигнований ограничено. Так, например, сегодня на федеральном уровне за государством сохраняются только следующие полномочия по организации оплаты труда в сфере культуры:
• установление минимальной заработной платы;
• регулирование оплаты труда относительно других бюджетных отраслей;
• территориальное и налоговое регулирование заработной платы.
В третьих, для эффективного оперативного управления финансовыми ресурсами учреждению культуры необходимы гарантии именного их получения в полном объеме. Такие гарантии, призваны в частности, обеспечить современные методы планирования потребности в бюджетных ассигнованиях.
Следует учитывать, что, если какая-либо норма устанавливается федеральным законодательством, это не означает, что она должна быть и профинансирована исключительно на федеральном уровне. Согласно ст. 135 Бюджетного кодекса РФ такая норма может финансироваться из консолидированного бюджета, т.е. бюджетов всех уровней. То есть федеральный норматив финансирования, закрепляющий конституционные гарантии бесплатности определенных сфер культуры, может быть реализован и через федеральный и через региональные бюджеты, а само учреждение культуры может оставаться на уровне, наиболее приближенным к потребностям граждан [61, С.44].
Бюджетным кодексом РФ предусмотрено нормативное финансирование в качестве инструмента финансового регулирования в виде территориально обусловленной цены той или иной культурной услуги. С другой стороны, Законодательство предусматривает финансирование по нормативам, комплексно отражающим целевую ценность деятельности учреждений. То есть в норматив должны включаться общесистемные показатели (минимально допустимый уровень государственной поддержки, качество услуги и др.). Эти нормативы представляют собой укрупненные показатели, включающие всю совокупность расходов на обеспечиваемую единицу (единицу нормирования) [25, С.75].
На практике нормативы рассчитываются на основе фактически произведенных расходов и, по существу, отражают величину средних расходов, сложившихся на территории за определенный период. Его отсутствие сегодня в качестве правовой нормы, объясняется, конечно же, не особой сложностью расчета необходимых учреждению финансовых ресурсов, а наличием объективного противоречия между реальной потребностью учреждений культуры в средствах и имеющимися «возможностями» бюджета. Это подтверждается тем, что на протяжении последних лет в практике финансового обеспечения сферы культуры не действует механизм компенсации государством недофинансирования учреждений [77, С.30].
Основы нового механизма финансирования сферы культуры должны быть разработаны в Федеральной программе развития культуры.
Таким образом, при нынешнем недостаточном финансировании у российской сферы культуры есть резервы, которые можно использовать для повышения ее эффективности. Они кроются в возможностях осуществления структурных реформ, предусматривающих пересмотр принципов нормирования финансирования сферы культуры, рационализацию бюджетных расходов и оптимизацию внебюджетного финансирования. Действующее сегодня законодательство позволяет реализацию указанных направлений реформирования.
1.2. Прямое, косвенное и внебюджетное финансирование учреждений культуры
Понятие средств целевого финансирования дано в пп. 14 п. 1 ст. 251 НК РФ. В нем указано, что к таким средствам относится имущество, полученное налогоплательщиком и использованное им по назначению, определенному организацией (физическим лицом) - источником целевого финансирования или федеральными законами. Следует заметить, что в указанном подпункте приведен полный перечень средств, относящихся к целевому финансированию. Значит, при принятии решения об отнесении конкретного вида финансирования к целевому, нужно руководствоваться этим перечнем. Перечислим основные виды средств целевого финансирования, которые могут иметь место в учреждениях культуры:
1. Средства бюджетов всех уровней, государственных внебюджетных фондов, выделяемые бюджетным учреждениям по смете доходов и расходов бюджетного учреждения.
2. Гранты.
3. Инвестиции.
4. Средства, полученные из Российского фонда фундаментальных исследований, Российского фонда технологического развития, Российского гуманитарного научного фонда, Фонда содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере, Федерального фонда производственных инноваций [70, С.26].
Остановимся на каждом виде целевого финансирования более подробно.
Средства бюджетов.
В пп. 14 п. 1 ст. 251 НК РФ речь идет о получателях бюджетных средств, к которым в соответствии со ст. 162 БК РФ относятся и учреждения культуры. Поскольку в Налоговом кодексе не прописано, кто является получателем бюджетных средств, поэтому применим нормы БК РФ. В соответствии со ст. 11 НК РФ понятия и термины гражданского, семейного и других отраслей законодательства РФ, содержащиеся в Налоговом кодексе, применяются в том значении, в каком они используются в этих отраслях законодательства. Таким образом, получателем бюджетных средств является учреждение, созданное органами государственной власти РФ, субъектов РФ, местного самоуправления для осуществления управленческих, социально-культурных, научно-технических или иных функций некоммерческого характера, деятельность которого финансируется из соответствующего бюджета или бюджета государственного внебюджетного фонда на основе сметы доходов и расходов (ст. 161 БК РФ).
В соответствии со ст. 69 БК РФ из бюджета средства могут предоставляться в виде:
- ассигнований на содержание бюджетных учреждений;
- средств на оплату товаров (работ, услуг), производимых (выполняемых, оказываемых) физическими и юридическими лицами по государственным или муниципальным контрактам;
- ассигнований на осуществление отдельных государственных полномочий, передаваемых на другие уровни власти;
- ассигнований на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, приведших к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов;
- субвенций и субсидий юридическим лицам [2, С.26].
Следует заметить, что данный перечень сокращен, поскольку отдельные формы выделения бюджетных средств для осуществления деятельности учреждений культуры не применяются.
Гранты.
Определение гранта дано в Федеральном законе от 23.08.1996 № 127-ФЗ "О науке и государственной научно-технической политике". Гранты - денежные и иные средства, передаваемые безвозмездно и безвозвратно гражданами и юридическими лицами, в том числе иностранными гражданами и иностранными юридическими лицами, а также международными организациями, получившими право на предоставление грантов на территории РФ в установленном Правительством РФ порядке, на проведение конкретных научных исследований на условиях, предусмотренных грантодателями. Их учреждают российские или иностранные организации и граждане для проведения различных программ, мероприятий, исследований, и, как видно из определения, данные средства являются целевыми, безвозмездными и безвозвратными.