Но если раньше необходимо было отстаивать нормативный подход, то теперь в условиях рыночной экономики и желания связать объем финансирования с результатами деятельности учреждений социально-культурной сферы, нужно бороться с абсолютизацией этого метода. Рассмотрим причину отсутствия ясности в понимании необходимости экономической поддержки культуры. Каждый раз мы сталкиваемся с одной и той же проблемой, которая лишь формулируется в разных терминах. И если в 1980-е годы говорили о стабильности дотаций, сегодня подчеркивается необходимость внедрения контрактного и инвестиционного финансирования социальной сферы.
Как правило, необходимость государственной поддержки культуры обосновывается лишь тем, "что товары и услуги этой отрасли обладают некими особыми достоинствами и порождают наиболее значительные эффекты, которые "рассредоточиваются" среди членов общества", фактически ничего другого в арсенале экономистов нет [24, С.89].
Современная теория не определила точных границ применения этих понятий. Эта понятийная и терминологическая "размытость и расплывчатость" в очень большой мере затемнила фундаментальную социально-экономическую проблему, а именно индивидуальную и социальную полезность, которая отражает извечный конфликт между отдельным человеком и обществом в целом. Наряду с интересами отдельных индивидуумов существуют специфические потребности общества как такового, которые не могут быть сведены к индивидуальным предпочтениям.
Задача приведения к "общему знаменателю" является краеугольной для проблемы финансирования культурных учреждений. Доминирует мнение, что поддерживаться должны лишь те культурные подотрасли, которые имеют социальную полезность. Но ведь культура вся, во всех своих подотраслях и подсистемах является механизмом передачи исторического социокультурного опыта, на основе которого выстраивается национальное культурное своеобразие данного общества. И с этой точки зрения классические литература и искусство, с одной стороны, фольклорная народная культура - с другой, архитектурные памятники - с третьей, музеи, библиотеки и архивы - с четвертой, книгоиздательская деятельность - с пятой, цирковое искусство - с шестой, традиции и обычаи, формирующие этикет межличностных отношений, - с седьмой, этнографические субкультуры малых народов или исчезающих социальных групп - с восьмой, клубы и кружки по интересам - с девятой, и т.д. и т.п. - все они равноценно социально полезны и заслуживают поддержки [41, С.184].
Особое положение в этом перечне занимает массовая культура. В данном случае имеется в виду популярная музыка, бульварная литература и средства массой информации (печатные и электронные). По всей видимости, только они могут существовать без государственной поддержки в сугубо рыночном режиме, ибо пользуются высоким спросом у масс населения. Все остальное - культура "на любителя"; масштабы обращения к ней несравнимы с масштабами потребления массовой культуры, но ее сохранение абсолютно необходимо для любого общества. Ибо именно она, а отнюдь не массовая культура является носителем того социокультурного опыта, без владения которым не может существовать ни один народ.
Несмотря на достаточно распространенный взгляд на государство как на мецената, его действия очень далеки от поведения филантропа. Поэтому считается недостаточной точка зрения, что: правительству же необходимо мужество и мудрость, чтобы взять на себя поддержку тех областей культуры, которые не могут рассчитывать ни на коммерческий успех, ни на помощь частной филантропии [66, С.39].
Представляется, что за этим отношением к культуре и полными эмоций словами имеется типичное для ортодоксальной экономики непонимание реального положения дел и недооценку истинной социально воспитующей роли культуры. Социальная полезность абсолютного большинства культурных подсистем требует от правительства не мужества и даже не мудрости, а просто рационального поведения управляющего субъекта.
Прогнозируется развитие системы культурного кредитования. Государство должно гарантировать, что внебюджетные источники останутся серьезным средством для поддержки сферы культуры и повышения его качества. В целях соблюдения всех гарантий государства в сфере финансового обеспечения сферы культуры необходима постоянная корректировка модели его многоканального финансирования при сохранении приоритетности бюджетных ассигнований.
За всем этим стоит концепция перевода части организаций социальной сферы на уровень договорной ответственности государства в области финансирования учреждений и работников культуры.
"Внедрение в общественное сознание императива государственной поддержки лишь целевых программ... как и не желание тратить бюджетные средства просто на деятельность организаций социально-культурной сферы, непосредственно связаны с идеей временной ограниченности, а потому и срочного характера самих договоров с организациями культуры. При этом традиции и специфика культурной деятельности в нашей стране вынуждают нас констатировать, что возможности перевода действующих учреждений культуры на подобные формы государственной поддержки являются весьма ограниченными. Большинство организаций культуры нуждается не в спорадических вливаниях в связи с реализацией того или иного проекта, а в постоянном бюджетном финансировании" [74, С.174].
Вместе с тем наряду с бюджетным финансированием культурной деятельности нельзя полностью отвергать и контрактную форму бюджетной поддержки. Выбор адекватных механизмов бюджетного финансирования при управлении культурной отраслью обусловливают конкретные детали, связанные с ответами на целый ряд вопросов: какие культурные блага, каких производителей этих благ и почему должно поддерживать государство [64, С.12].
Таким образом, действующая система финансирования организаций культуры нуждается сегодня в реформах. Расходуя ограниченные ресурсы, государство стремится к удовлетворению несводимых потребностей общества и извлекает взамен принадлежащих ему бюджетных средств социальную полезность культурных благ. Эта концепция государственной поддержки должна внести ясность в мотивы и содержание бюджетного финансирования культуры, так как в основе государственных расходов на культуру лежат сугубо прагматические мотивы производства товаров и услуг, имеющих социальную полезность
2.2. Совершенствование механизма финансирования учреждений культуры Российской Федерации
Необходимость улучшения модели финансирования сферы культуры обусловлена тем, что действующие сегодня подходы к управлению финансовыми потоками не обеспечивают эффективности расходов этих учреждений. Это происходит из-за отсутствия зависимости между масштабами и качеством оказываемых культурных услуг и объемами их финансирования. Для решения данной проблемы предлагается реорганизация бюджетных учреждений в новую организационно-правовую форму — государственные некоммерческие организации. Новая организационно-правовая форма должна отличаться от статуса государственных (муниципальных) учреждений по следующим позициям:
1) отсутствием бюджетного финансирования на основе сметы доходов и расходов;
2) отсутствием ограничений или менее жесткими ограничениям на предпринимательскую деятельность и правом самостоятельно распоряжаться доходами от нее;
3) отсутствием субсидиарной ответственности государства по обязательствам такой организации [63, С.18].
Главные из перечисленных выше отличий — отсутствие бюджетного финансирования на основе сметы доходов и расходов. При этом предлагаются два альтернативных способа государственного финансирования социальных услуг: нормативное сметное финансирование «по результату» и государственный социальный заказ.
В целом предлагаемая система финансирования, по мнению ее авторов, значительно более прозрачна и потому позволяет исключить расходы бюджета на содержание бюджетных учреждений, которые существуют за счет предпринимательской деятельности, а бесплатных услуг не предоставляют вообще или предоставляют их в минимальном объеме.
Наряду с нормативным целевым финансированием в качестве альтернативы поступления бюджетных ассигнований по смете доходов и расходов реформаторы предлагают использовать государственный социальный заказ. Под ним подразумевают заключаемые на конкурсной основе договоры между государственным заказчиком и поставщиком, по условиям которых государство обязуется оплачивать культурные услуги. Сегодня социальный заказ как договорная система размещения государственного заказа на поставку социальных услуг на практике в России почти не применяется.
При подготовке учреждениями и организациями заявок на право получения государственного и муниципального заказа в области культуры важно выделить вид деятельности, самостоятельно сформулировать и оценить соответствие проводимого мероприятия установленным приоритетам и критериям финансирования.
В последние годы в экономическую и организационно-творческую жизнь органов управления культуры внедряется принцип применения так называемого социально-творческого заказа. При этом способе финансирования для всех субъектов культурной деятельности создаются равные возможности на получение бюджетных средств. Процедура перечисления средств подобна процедуре финансирования программ. Однако отличительной особенностью при заключении договоров на реализацию социально-творческого заказа является то, что он разбивается на две части. Основная часть фиксируется и не может меняться ни органом управления культурой, ни исполнителем. Конъюнктурная же часть не фиксируется, так как представляет собой достаточно широкий набор мероприятий и культурных услуг. Договор предусматривает определенные допуски для замены одних мероприятий на другие, адекватные по форме или по содержанию. Разрешается вносить изменения по срокам выполнения заказа в случае изменения ресурсных условий.