Наконец, важной причиной изменений в управлении следует считать изменение баланса власти между московскими князьями и ордынскими ханами. События 1480 г., означавшие формальное окончание зависимости Московского княжества от Орды, стали основой формирования идеологии самодержавия.
Четвертый этап развития государственного управления характеризуется наличием Дворца и Казны. В состав Дворца входили, прежде всего, лица, исполняющие личные поручения великого князя по управлению. Казна являлась хозяйственным ведомством, наделенным финансовыми общегосударственными полномочиями. В компетенцию Казны входило обеспечение внешнеполитической функции государства, обеспечение сохранности государственного архива, подготовка предложений о назначениях на военные и административные посты.
В состав обоих ведомств входили лично свободные дьяки, специализировавшие на определенной области управления. В отличие от последующего времени специальной подготовки дьяков не существовало. Функции дьяков переходили от отца к сыну, но формально правовой статус дьяков не был наследственным.
Можно полагать, что специализированных структурных подразделений в составе этих ведомств не существовало. Деятельность должностных лиц, исполняющих функции по управлению регулировалась личными распоряжениями великого князя и правовыми обычаями.
Система центрального управления в Московском великом княжестве, несмотря на эволюцию на протяжении конца XIII - конца XV вв., оставалась архаичной. Вся центральная исполнительная власть была сосредоточена в руках великого князя. Лишь в связи с развитием государственности, ростом территории, происходят изменения в структуре управления в сторону ее усложнения с целью наиболее эффективно обеспечить выполнение функций государства. Однако в рамках отмеченной эволюции не происходит принципиальных изменений; принципы управления, основанные на личном участии главы государства в управлении, остаются прежними.
Несмотря на значительные достижения в изучении приказов до сих пор не предпринято комплексного историко-правового исследования приказов как системы центрального управления государства, не раскрыты механизмы взаимодействия с высшими и местными органами государственной власти, не получили освещения вопросы правового обеспечения деятельности приказных учреждений.
Необходимо выделять черты, присущие звеньям (органам) системы государственного управления как таковой, и те, что определяют особенности, обусловленные историческим временем их существования. В первом случае речь идет об указанных формальных критериях, разработанных в науке теории государства и права, а во втором - об их конкретно-историческом наполнении. В этом смысле (исходя из имеющегося в распоряжении исследователей источников) следует выделять три наиболее значимых признака органов власти:
1) должность (с присущей ей совокупностью специальных прав и обязанностей), указывающая на определенную компетенцию органа государственной власти и средства для ее осуществления;
2) штат, наличие которого является показателем структуры органа государственной власти, а значит, системности и цельности отдельной части государственного механизма;
3) делопроизводство как дополнительный исторический признак, при наличии которого можно делать вывод о компетенции и структуре органов государственной власти.
На центральные органы государственной власти в отличие от прочих органов возложены:
1) исполнение решений высших органов государственной власти (исполнительная деятельность);
2) распорядительная деятельность путем издания подзаконных актов и выполнения организаторских действий.
Указанные выше признаки являются основанием для изучения центрального управления в московском великом княжестве непосредственно предшествовавшего приказной системе в едином Российском государстве. В историко-правовой науке проблемы изучения генезиса и эволюции государственности являются объектом пристального внимания со стороны ученых[1]. В рамках этого направления ключевым является вопрос об организации государственной власти.
ГЛАВА 2. ПРИКАЗНАЯ СИСТЕМА
§ Приказная система и её место в структуре органов государственной власти
Приказная система управления на протяжении конца XV - XVII веков являлась важной составной частью механизма государства. Определение «приказное управление» акцентирует внимание на конкретно-исторических особенностях центрального управления конца XV - XVII вв. Они имеют важное значение в сравнении с иными системами центрального управления, например, более раннего или позднего периода истории России. В этом случае отличительные черты приказного управления будут, прежде всего, характеризовать особенности механизма государства конца XV - XVII вв.
С 70-х гг. XV в. отмечаются качественные изменения в делопроизводстве. В указанное время происходит трансформация существующих органов управления и формирование первых приказов.
Термин «приказ» понимался современниками как любое ведомство безотносительно его места в структуре органов государственной власти, ведущее своё делопроизводство и наделенное судебной властью.
Появление первых приказов было вызвано распоряжениями монарха Ивана III. В равной мере это относится и к дальнейшей эволюции приказного строя управления. Основная причина появления новых органов государственной власти и трансформации старой системы управления заключалась в изменении условий общественной и государственной жизни, происшедших в последней четверти XV в. в связи с созданием единого русского государства. Необходимость эффективного управления повлекла за собой изменения в структуре органов государственного управления. Указанные изменения не были итогом целенаправленной политики по реформированию механизма государства. Новые ведомства возникали по мере необходимости и в формах наиболее целесообразных в конкретных исторических условиях. В условиях партикуляризма как характерной черты средневекового права это не обязательно означало унификацию органов и принципов управления. Данное обстоятельство объясняет относительно длительный процесс формирования приказов как системы центрального управления на протяжении более чем полувека: с появления первых приказов в конце XV в. до административных преобразований 50-х гг. XVI в.
Место приказов в структуре органов государственной власти определяют принципы и характер взаимоотношений с другими органами государственной власти. Вопрос о месте и роли приказов как системы в структуре органов власти непосредственно связан с их классификацией и определением компетенции.
§ Классификация приказов
Классификация приказов характеризует системность органов центрального управления. Прежде всего, следует отметить, что все приказы обладали судебной властью. Причем одни и те же приказы должны были проводить следствие и, как правило, исполнять судебные решения. Все приказы в той или иной степени можно считать финансовыми. Наконец, почти каждый приказ обладал территориальной компетенцией. Отсутствие четкого разграничения компетенции вызвано, прежде всего, тем, что она определялась исключительно распоряжениями царя и Боярской думы без определенной системы, в связи с изменениями конкретной текущей ситуации. Вместе с тем, отсутствие четких критериев определения компетенции приказов на практике приводило к значительным сложностям в управлении.
При классификации приказов следует выделять приказы, составляющие основу всей системы центрального управления. Система приказных учреждений не была статичной на протяжении двух столетий. Важно также учитывать такие признаки системности, как взаимообусловленность и взаимозависимость всех частей единого целого. С этой позиции исторически обусловленным можно считать выделение следующих периодов: 1) конец XV - середина XVI в. (до реформ Ивана IV); 2) вторая половина XVI в. - начало XVII в.; 3) 1613 - 1649 гг. (до Соборного уложения 1649 г.); 4) 1649 - 1696 г.; 5) 1696 - 1704 гг. (до создания первых канцелярий).
Возникшие в конце XV и в первой половине XVI в. приказы отражали определенные тенденции в развитии государства. Все приказы обладали финансовой компетенцией (сбор и расходование государственных средств). Вместе с тем, исключительная компетенция в финансовой сфере и в вопросах управления государственным имуществом принадлежала только трем приказам (Казенному, приказам Большого прихода и Большого дворца). Особенность юридического статуса последнего ведомства заключалась в том, что Большой дворец распоряжался поступлениями и расходованием средств на обеспечение лично царя и членов его семьи. В компетенцию Разбойного и Земского приказов, возникших в ходе реформ 30-50-х гг. XVI в., входило расследование тяжких уголовных преступлений, суд и исполнение приговоров по ним на территории всего государства и в Москве. Разрядный приказ обеспечивал планирование, учет и осуществление назначений должностных лиц на территории всего государства, являясь своеобразным «отделом кадров» государства. Наконец, приказ Холопьего суда обеспечивал защиту прав холопов, древнейшего непривилегированного сословия, и холоповладельцев.
Создание приказа отражает важное направление в развитии государства - регулирование отношений между сословиями. Вместе с тем стоит подчеркнуть, что уже на этом этапе формирования развития приказов наблюдаются черты системности, проявляющиеся в специализации приказов по выполнению тех или иных задач.
Приказы, созданные во второй половине XVI - начале XVII вв., в большей степени характеризуют определенные тенденции в развитии государства, носят системный характер. Особым юридическим статусом был наделен Челобитный (Челобитенный) приказ, осуществлявший функции высшей аппеляционной[2] инстанции по судебным и административным делам, решенным в любом другом приказе.