Во второй половине XVI в. были созданы два новых финансовых приказа: приказы Новой и Новгородской четвертей. Новым элементом в компетенции этих приказов стали ограничение сбора налогов определенной территорией и сословно-наградной принцип расходования средств. Сословный принцип стал более последовательно использоваться при формировании приказной системы. Рост значения сословного признака в разграничении компетенции приказов характеризует увеличение роли государства в регулировании общественных отношений.
В первой половине XVII в. появляются новые финансовые приказы: приказ Большой казны и новые четвертные приказы. Приказ сбора пятинных и запросных денег обладал особым юридическим статусом. Он формировался согласно решениям Земского приказа о сборе чрезвычайных налогов; ему же приказ был подотчетен. Руководителями приказа, назначавшимися на Земском соборе, могли быть только его члены. Важное общегосударственное значение имел приказ «что на сильных челом бьют». Приказ имел исключительные функции рассмотрения жалоб на высокопоставленных должностных лиц, проведение следственных мероприятий, судов, и исполнение приговоров. Сходной была компетенция приказа приказных дел, занимавшегося рассмотрением старых нерешенных судебных дел[3] и ряда дел по аппеляционным жалобам.
Важнейшим сословным приказом, возникшим в первой половине XVII в., стал Иноземский приказ, осуществлявший функции управления, обеспечения (денежного и поместного) и суда над иностранными подданными и лицами, перешедшими в русское подданство, а также координировал действия других приказов в отношению указанных лиц. Лица, перешедшие в русское подданство, неопределенное время сохраняли особый юридический статус, в частности для них существовали некоторые ограничения по приобретению прав собственности на полную привилегированную земельную собственность и т. п. В 10-х гг. XVII в. возникают патриаршие приказы. Компетенция приказов ограничивалась управлением церковным имуществом и судом над церковнослужителями.
Новые приказы, возникшие во второй половине XVII в., связаны не только с конкретными историческими событиями, но и отражают общие тенденции в развитии государственного механизма. Активная внешнеполитическая деятельность России во второй половине XVII в., длительная русско-польская война (1654-1667 гг.), присоединение Украины - все это стало причинами появления ряда приказных учреждений, компетенция которых состояла в управлении определенной территорией. Указанные причины обусловили создание ряда новых военных отраслевых приказов.
Социальные функции государства были реализованы в создании в 1670 г. приказа строительства богаделен. Абсолютистский характер власти наиболее ярко проявился в создании в 1654 г. Тайного приказа. Приказ занимал особое место в структуре управления. Прежде всего, приказ «тайных государевых дел» не имел определенной компетенции. Тайный приказ занимался теми вопросами, которые в данный момент интересовали лично царя Алексея Михайловича, являясь своеобразной «личной канцелярией царя». Административно-судебная компетенция Тайного приказа распространялась на дела о политических и религиозных преступлениях.
Анализ динамики создания новых приказов на протяжении XVI -XVII вв. выявляет тенденции к усилению государственного регулирования различных сторон жизни общества. Важным представляется то, что к концу XVII в. среди вновь созданных приказов нет тех ведомств, компетенция которых определялась бы признаком принадлежности к определенному сословию. Характер возникновения приказов на протяжении XVI - XVII вв. выявляет определенные объективные тенденции в эволюции государственного механизма и, вместе с тем, позволяет говорить о системности приказных учреждений.
ГЛАВА 3. ОРГАНИЗАЦИОННОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ПРИКАЗНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
Приказная работа была основной обязанностью всей приказной группы и являлась тем ядром, вокруг которого складывалась служба гражданская, как особая отрасль государственной службы. Особенностью приказной работы в целом было ее крайнее многообразие, что соответствовало деятельности государственного аппарата в период нечёткого разделения отдельных функций управления. Основные группы вопросов, с которыми сталкивались в своей работе приказные люди центральных и местных учреждений были связаны с судебными, административными и финансовыми сторонами их деятельности. При этом каждая из приказных групп занимала особое место в решении этих вопросов.
Характер взаимоотношений между монархом, Боярской думой с одной стороны, и приказным аппаратом с другой, определяется на основе особенностей законотворческого процесса в России XVI-XVII вв. Любые казусы, не разрешаемые в рамках действующего законодательства, должны были быть представлены в «доклад» царю и/или Боярской думе. Участие приказов в законотворческом процессе ограничивалось предложениями по решению тех или иных казусов. Приказы обладали значительными возможностями для принятия решений при непосредственном осуществлении управленческих функций, возложенных на них.
Отличительные черты органов центрального управления заключаются в их исполнительной и распорядительной деятельности. В первом случае следует говорить об исполнении решений, принимаемых вышестоящими органами государственной власти. Во втором - об осуществлении управления путем издания подзаконных актов и выполнения организаторских действий.
Документы, поступающие от частных лиц (челобитные) или местных органов государственной власти в вышестоящие органы (отписки), должны были быть адресованы на имя царя. При этом указывалось, что отписка должна быть отдана в тот или иной приказ. Документы, поступавшие в приказы из местных органов государственной власти и должностных лиц (отписки), подлежали рассмотрению и решению непосредственно в приказах дьяками и судьями. Но нередко вопросы, входящие в компетенцию того или иного приказа подлежали «докладу» царю или Боярской думе. В ряде случаев, после «доклада» царю и Боярской думе решение оставлялось на усмотрение руководителей приказа. Царь и Боярская дума определяли не только основные направления практической реализации функций, возложенных на тот или иной приказ, но и в значительной степени принимали решения в каждом конкретном случае. Прерогативой высших органов государственной власти являлось решение вопросов, связанных с изменением компетенции приказов. Местные органы государственной власти, наместник и его аппарат, а также сменившие их в 70-х гг. XVI в. воевода и его аппарат, осуществляли свои полномочия в соответствии с указаниями приказов. Царские грамоты наместникам и воеводам («грамоты») отправлялись из приказов от имени царя. В своей деятельности наместники и воеводы руководствовались «наказами», которые выдавались им в приказе, производившим назначение на данную должность[4]. Назначения на пост наместника и воеводы, а также должности дьяков и подьячих приказных (съезжих) изб производились царем и/или Боярской думой с представления приказов, осуществляющих управление данной территорией (Разрядного, Казанского дворца, Сибирского и др.).
Взаимодействие приказов осуществлялось с помощью особых документов - «памятей», содержавших сообщения о распоряжениях царя по конкретным вопросам, затребовании справок и т.п.
Приказы находились под жестким контролем со стороны высших органов власти (царя и Боярской думы). В полной мере обладая исполнительной функцией, приказы были фактически достаточно ограничены в распорядительной деятельности, осуществляя её в отношении органов местной власти в той мере, в которой это было допустимо в данный конкретный момент времени царем и Боярской думой.
Приказные обязанности думных дьяков распадались на две части: деятельность в Боярской думе и в приказах. В первом случае думные дьяки являлись докладчиками по делам приказов, записывали и формулировали царские указы и решения Думы. В их обязанности входило также объявление о повышении в чинах представителей высшей знати. Важное место они занимали и в работе комиссий по местническим спорам.
Помимо этого думные дьяки исполняли обязанности судей в важнейших приказах государства: Посольском и Разрядном. Функция их была в основном распорядительной: они санкционировали пересылку денег в другие ведомства, выдачу жалования и т.д.
Во второй половине века, с ростом количества думных дьяков и падением их значения в государственном управлении, роль их в приказах несколько понижается. Они реже назначаются самостоятельными главами учреждений, а некоторые по характеру обязанностей превращаются в товарищей судей и воевод, чем сравниваются с приказными дьяками. Вместе с тем деятельность думных дьяков в приказах только условно может рассматриваться как “приказная работа”, т.к. она скорее приближается к почётной судейской службе.
Круг служебных обязанностей приказных дьяков был иным. Он хорошо охарактеризован Г. Котошихиным[5]: “ На Москве и в городех и в приказех з бояры и окольничими и думными и ближними людьми, и в посольствах с послами бывают они в товарищах, и сидят вместе и делают всякие дела, и суды судят. И во всякие, посылки посылаются”, – отсюда ясно, что приказные дьяки являлись товарищами судей и воевод и играли важные, хоть и второстепенные, роли. Нередко они возглавляли большие приказы, даже во второй половине века, когда значение их несколько уменьшилось. Находясь в приказах более долгое время, чем приказные судьи, они были истинными знатоками специфики дел данного приказа. Перемещаясь же из приказа в приказ, они приобретали большой опыт гражданской службы в целом. Они готовили и предопределяли решения, по важнейшим возникавшим в приказах вопросам судебного и административного характера. Однако функции дьяков не выходили из-под контроля глав приказов. Главной функцией дьяков были ведение финансовых вопросов и контроль за деятельностью подьячих: они должны были проверять наиболее важные исходящие документы и имели право “приписывать” память в другие равностоящие учреждения, а также грамоты на места или отписки из приказных изб в Москву. Дьякам обычно принадлежали пометы на документах. Иногда дьякам поручались специальные здания по вопросам, входившим в компетенцию приказа, например, надзор за строительством[6].