В последнее время во исполнение Закона N 115-ФЗ были изданы следующие подзаконные нормативные правовые акты: Постановление Правительства РФ от 1 ноября 2002 г. N 789 "Об утверждении Положения о выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешения на временное проживание" (с изменениями от 23 января 2007 г., 28 марта, 26 апреля 2008 г.), Постановление Правительства РФ от 1 ноября 2002 г. N 794 "Об утверждении Положения о выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства вида на жительство" (с изменениями от 23 января 2007 г., 28 марта, 26 апреля 2008 г.), Приказ Федеральной миграционной службы от 29 февраля 2008 г. N 40 "Об утверждении Административного регламента по предоставлению Федеральной миграционной службой государственной услуги по выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешения на временное проживание в Российской Федерации" и Приказ Федеральной миграционной службы от 29 февраля 2008 г. N 41 "Об утверждении Административного регламента по предоставлению Федеральной миграционной службой государственной услуги по выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства вида на жительство в Российской Федерации".
Указанные выше документы конкретизируют применение некоторых норм, закрепленных в Законе N 115-ФЗ и в некоторых международных соглашениях. Они обязательны к исполнению государственными органами и их должностными лицами, а также негосударственными организациями и предприятиями, а поэтому очень важны при определении правового статуса конкретного иностранного гражданина или лица без гражданства.
Что касается правового положения иностранных граждан и федеральных законов, регламентирующих их правовое положение в современной России, то следует остановиться на вопросах, касающихся двойного гражданства , так как данный институт, во-первых, является новым для российской правовой системы , а во-вторых, правовой статус лиц с двойным гражданством (бипатридов) имеет свои особенности, обусловленные в первую очередь наличием у лица, имеющего двойное гражданство, гражданства иностранного государства.
Статья 62 Конституции РФ предусматривает, что гражданин Российской Федерации может иметь гражданство иностранного государства (двойное гражданство) в соответствии с федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Кроме того, наличие у гражданина России гражданства иностранного государства не умаляет его прав и свобод и не освобождает от обязанностей, вытекающих из российского гражданства, если иное не предусмотрено федеральным законом или международным договором Российской Федерации.
Таким образом, данное лицо, обладая некоторыми признаками иностранного гражданина, в частности наличием документов, подтверждающих принадлежность данного лица к гражданству иностранного государства, для Российского государства таковым не является: Российская Федерация признает его исключительно своим гражданином. В связи с этим он несет права и исполняет обязанности российского гражданина.
Следует отметить, что наряду с правовым статусом российского гражданина бипатрид должен нести права и выполнять обязанности, предусмотренные законодательством иностранного государства. Тем не менее это не порождает расширения его правового статуса.
Н.В. Витрук считает, что наличие у гражданина Российской Федерации гражданства иностранного государства не умаляет его прав и свобод и одновременно не освобождает от выполнения установленных обязанностей. Наличие двойного гражданства не означает и расширения прав и свобод человека. Иными словами, лицо, состоящее в гражданстве Российской Федерации и другого государства, не может одновременно осуществлять права и обязанности, вытекающие из гражданства двух государств. Схожую правовую позицию отстаивает и В.И. Андрианов. Он указывает, что лицо, состоящее в гражданстве обеих сторон и постоянно проживающее на территории одной стороны, в полном объеме пользуется правами и свободами, а также выполняет обязанности гражданина той стороны, на территории которой оно постоянно проживает. При этом важно, что лица, состоящие в гражданстве обоих государств, не могут одновременно осуществлять права и обязанности, вытекающие из гражданства обеих сторон.
Ни в коей мере нельзя подменять понятие "двойное гражданство" понятием "множественность гражданства". Первое понятие свойственно лицам, приобретающим гражданство иностранного государства в соответствии с международными законодательными актами, если приобретение второго гражданства разрешается внутригосударственным нормативным правовым актом, а вторая ситуация - это приобретение человеком гражданства иностранного государства вне рамок и условий международных договоров Российской Федерации из-за коллизий международной правотворческой и правоприменительной практики. Например, ребенок российских граждан рожден в государстве, законодательство которого связывает факт возникновения гражданства с "правом почвы".
В настоящее время в Российской Федерации появился новый правовой институт - "союзное гражданство". Данный вид гражданства вытекает из сложившихся особенно близких межгосударственных отношений между Республикой Беларусь и Российской Федерацией и имеет множество особенностей, которые вынуждают рассматривать белорусских граждан, пребывающих в Российской Федерации, как отдельную группу иностранных граждан с особым правовым статусом.
Органы, занимающиеся вопросами миграции и гражданства
1. Органы государственной власти, ведающие вопросами миграции
Миграционные отношения как объект правового регулирования и осуществления иных управленческих действий предполагают наличие системы органов, обеспечивающих направляющее воздействие на данную группу общественных отношений. При этом полномочия органов власти в сфере регулирования миграционных процессов четко разграничены путем закрепления их компетенции в положениях нормативных правовых актов.
Говоря о разграничении полномочий между органами государственной власти, ведающими вопросами миграции, необходимо отметить, что в регулировании миграционных отношений участвуют органы власти различных уровней. Так, в ст. 71 - 73 Конституции РФ определены предметы ведения Российской Федерации, совместные (с субъектами Российской Федерации) предметы ведения и предметы ведения субъектов Федерации (так называемая остаточная компетенция).
Несмотря на то что в Конституции РФ прямо не указано, к компетенции какого уровня относится решение миграционных вопросов, это не означает, что по принципу остаточной компетенции миграционные отношения находятся в ведении субъектов РФ.
Многообразие миграционной сферы обусловливает сложность и разнообразность миграционных правоотношений. Так, в компетенцию федеральных органов входят вопросы регулирования прав и свобод человека и гражданина, гражданства России, внешней политики и международных отношений, безопасности государства и некоторые иные вопросы, которые относятся к ведению Российской Федерации.
В то же время нельзя отрицать, что миграционные отношения складываются в том числе в связи с обеспечением и защитой прав мигрантов, соблюдением мигрантами российского законодательства. А эти вопросы ст. 72 Конституции РФ относит к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, что не исключает возможности участия последних в реализации соответствующих полномочий.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что в регулировании миграционных отношений участвуют как федеральные органы государственной власти, так и органы государственной власти субъектов РФ. Кроме того, можно говорить и о потенциальных возможностях органов местного самоуправления в обозначенной сфере, несмотря на то, что его возможности в настоящее время не используются в сфере управления миграционными отношениями.
На федеральном уровне непосредственное участие в регулировании миграционных отношений принимают Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание Российской Федерации, Правительство Российской Федерации и федеральные органы исполнительной власти.
Основная роль Федерального Собрания РФ в регулировании процессов миграции заключается в издании законов в области регламентирования миграционных отношений. Так, в настоящее время действует широкий круг федеральных законов, специализирующихся на регулировании отдельных отношений в сфере миграции. В этой связи необходимо упомянуть, в частности, такие законы, как Федеральный закон от 15 августа 1996 г. N 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" , Федеральный закон от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ "О гражданстве РФ" , Федеральный закон от 18 июля 2006 г. N 109-ФЗ "О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в РФ" , Федеральный закон от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации".
Указы Президента Российской Федерации как форма регулирования миграционных правоотношений не только определяют порядок реализации положений федеральных конституционных и федеральных законов, но в отдельных случаях также восполняют имеющиеся в законодательстве правовые пробелы. Примером этого может служить Указ Президента Российской Федерации от 22 июня 2006 г. N 637 "О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом".
Однако роль Президента Российской Федерации не ограничивается лишь изданием указов, регулирующих вопросы в сфере миграции. Президент Российской Федерации также решает вопросы приема в гражданство и восстановления в гражданстве России в общем порядке; выхода из гражданства РФ в общем порядке и по заявлениям обоих усыновителей или единственного усыновителя, являющихся иностранными гражданами; отмены решений по вопросам гражданства РФ, принятых на основании подложных документов или заведомо ложных сведений, и т.д. Об этом подробнее будет сказано ниже.