Административная юстиция обычно связывается с наличием самостоятельной системы судов либо специализации судей внутри общих судов с установлением определенных особенностей судебного производства (подведомственность споров, сроки обращения в суд и разрешения дел, предмет доказывания и обязанности по доказыванию фактических обстоятельств, специфика судебного решения).
Конституционный термин «административное судопроизводство» по своему смыслу охватывает традиционное понимание содержания института административной юстиции. Как правило, к нему относят только разрешение индивидуальных административных споров различного характера и нормоконтроль в сфере административных правоотношений. Между тем современные представления об административной юстиции и характер рассматриваемых судами споров диктуют включение в содержание этого института (понимаемого как единство норм и процессуальных правоотношений) нормоконтроля во всех видах правотворчества, за исключением конституционного контроля, а также разрешения дел, вытекающих из конституционных и административных правоотношений.
Характеристика компетенции судов общей юрисдикции свидетельствует о признании и закреплении на законодательном уровне основополагающих признаков административной юстиции как судебного порядка охраны частного и неперсонифицированного интереса в публичных правоотношениях. К таким признакам можно отнести:
1) наличие определенной системы органов, разрешающих спорные административные дела (суды);
2) нормативно очерченную компетенцию судов по разрешению административных дел, в том числе нормоконтроль, административно-карательную юрисдикцию, функцию разрешения индивидуальных споров в сфере публичных правоотношений в ходе реализации гражданами и коллективными субъектами публичных прав (неимущественных по природе, возникающих из самого статуса субъекта права и реализуемых во взаимодействии с органом публичной власти в конституционных, административных и других правоотношениях, основанных на принципе власти и подчинения);
3) определенную процедуру разрешения таких дел, основанную на принципах состязательности и равноправия сторон, с особенностями в части предмета доказывания, распределения обязанностей по доказыванию юридически значимых обстоятельств, содержания судебного решения, сроков рассмотрения дел.
Как видно из ст. 245 ГПК, рассмотрение судами общей юрисдикции заявлений о защите избирательных прав или права на участие в референдуме граждан Российской Федерации (избирательные споры) является частью компетенции этих судов и может быть охарактеризовано как одна из функций административной юстиции. К избирательным спорам, разрешаемым в порядке, установленном подразделом III ГПК, следует отнести и дела по заявлениям об оспаривании нормативных правовых актов, принятых представительными (законодательными) органами государственной власти, избирательными комиссиями (в случаях, предусмотренных законом) и иными субъектами публичной власти по вопросам избирательного права.
Кодификация процессуального законодательства в значительной степени позволила уточнить процедуру рассмотрения избирательных споров, ликвидировать явные недостатки существовавших норм, воспринять пожелания практиков – участников многочисленных судебных разбирательств по данной категории дел.
Анализ новых процессуальных норм приводит к возможности выделения особенностей разрешения избирательных споров в рамках ГПК и Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 г. (далее – Закон об основных гарантиях).
К таким специфическим чертам могут быть отнесены: правила о подсудности избирательных споров, составе суда и лиц, участвующих в деле, возможности возбуждения дела в суде, распределении обязанностей по доказыванию и роли суда в этом, сроках обращения в суд и сроках разрешения дела судом, особенностях судебного решения и кассационного обжалования.
1. В силу ст. 26 ГПК к подсудности судов субъектов Федерации отнесены дела об оспаривании решений (уклонения от принятия решений) избирательных комиссий субъектов Федерации, окружных избирательных комиссий по выборам в федеральные органы государственной власти, окружных избирательных комиссий по выборам в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Федерации, соответствующих комиссий референдума, за исключением решений, оставляющих в силе решения нижестоящих избирательных комиссий или соответствующих комиссий референдума. К подсудности Верховного Суда РФ по первой инстанции отнесены согласно ст. 27 ГПК аналогичные дела, связанные с оспариванием решений (уклонения от принятия решений) Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. Действия и решения (бездействие) других избирательных комиссий, органов и должностных лиц публичной власти подлежат разрешению в районных судах.
Исходя из содержания ст. 31, п. 2 ст. 75 Закона об основных гарантиях к подсудности районного суда, областного суда (и равного ему суда), Верховного Суда РФ относится рассмотрение дела о расформировании соответствующей избирательной комиссии.
Избирательные споры, по общему правилу, рассматриваются судьей единолично (ч. 1 ст. 246 ГПК), дела о расформировании избирательных комиссий рассматриваются в составе трех профессиональных судей.
2. Правом на обращение в суд наделяется практически весь круг участников избирательной кампании (п. 10 ст. 75 Закона об основных гарантиях и ч. 1 ст. 259 ГПК). При этом по всем избирательным спорам обязательно извещение о судебном разбирательстве прокурора, который вправе принести кассационное представление на судебное постановление, а прокурор субъекта Федерации, Генеральный прокурор РФ или его заместитель вправе принести надзорное представление.
ГПК ограничивает круг лиц, имеющих право подать заявление в суд, в следующих случаях:
а) при подаче заявления об отмене регистрации кандидата, списка кандидатов (право на обращение в суд имеют лишь избирательная комиссия, осуществившая регистрацию, кандидат, зарегистрированный по этому же округу, избирательные объединения и блоки, списки которых зарегистрированы по этому же избирательному округу) ч. 1 ст. 260 ГПК РФ;
б) при обращении в суд с заявлением о расформировании соответствующей избирательной комиссии (перечень уполномоченных субъектов обращения определен в ст. 31 Закона об основных гарантиях).
По смыслу ГПК с заявлениями по другим вопросам избирательной кампании вправе обращаться все лица, указанные в ч. 1 ст. 259 Кодекса, в том числе по вопросам законности регистрации и отказа в регистрации кандидатов.
Следует отметить существенное и значимое на практике положение ГПК: после вступления в законную силу решения по избирательному спору (равно как и по любому другому делу, возникающему из публичных правоотношений) лица, участвующие в деле, а также иные лица не могут заявлять в суде требования о том же предмете и по тем же основаниям. Несоблюдение этого требования влечет отказ в принятии заявления (ст. ст. 248,250 ГПК). Новизна этих правил заключается в запрете другим лицам, не принимавшим участие в конкретном избирательном споре, заявлять такие же требования с одной и той же мотивацией.
3. Специфика распределения обязанностей по доказыванию в избирательных спорах закреплена в ст. 249 ГПК. Обязанность доказать законность оспариваемых действий и актов (в том числе нормативных) возлагается на должностное лицо (орган), их осуществившее. Суд не связан доводами заявителя и основаниями требований, он может истребовать доказательства по своей инициативе. Эти исключения из общих правил о состязательности гражданского судопроизводства и равноправии сторон вытекают из публичности названных споров и обусловлены юридическими и социальными последствиями принятия решения.
4. Особое место в регулировании порядка разрешения избирательных споров занимает вопрос о сроках обращения в суд и разрешения дел судом. Актуальность этого предмета законодательного регулирования связана с четко определенной этапностью избирательной кампании, вовлечением в нее значительного числа заинтересованных лиц (избирателей), возможностью блокирования проведения отдельных избирательных действий или кампании как таковой.
Статьей 260 ГПК установлены следующие сроки обращения в суд: а) общий срок – три месяца со дня, когда заявителю стало известно или должно было стать известным о нарушении закона или прав заявителя; б) специальные сроки – десять дней со дня принятия решения соответствующей комиссией – для подачи заявления об оспаривании решения избирательной комиссии об отказе в регистрации кандидата, регистрации кандидата (списка кандидатов); при этом в Законе оговорено, что данный срок восстановлению не подлежит (п. 2 ст. 78 Закона об основных гарантиях); заявление об отмене регистрации кандидата (списка кандидатов) может быть подано в суд не позднее чем за восемь дней до дня голосования (по смыслу Закона этот срок также не должен подлежать восстановлению); один год – для подачи заявления, касающегося нарушений избирательных прав или права на участие в референдуме, имевших место в период избирательной кампании, подготовки и проведения референдума.
Пропуск названных сроков обращения в суд – основание для отказа в удовлетворении заявления без выяснения фактической обоснованности требований. Согласно ст. 152 ГПК суд проводит предварительное судебное заседание, в ходе которого может рассматривать возражение ответчика относительно пропуска истцом (заявителем) срока обращения в суд. При установлении факта пропуска срока без уважительных причин судья принимает решение об отказе в удовлетворении требований без исследования иных фактических обстоятельств по делу.
5. С учетом скоротечности избирательной кампании и сокращенных сроков разрешения избирательных споров законодатель установил возможность подачи кассационной жалобы (кассационного представления) в течение пяти дней со дня принятия решения судом. В случае подачи кассационной жалобы (представления прокурора) лицом, участвующим в деле, дело должно быть направлено в кассационную инстанцию до истечения этого пятидневного срока, в противном случае кассационное рассмотрение может не состояться до дня выборов. Процессуальные особенности разрешения избирательных споров, в том числе приведенные выше, характеризуют рассмотрение названных дел как одну из функций административной юстиции в России, осуществляемой судами общей юрисдикции по правилам, существенно отличающимся от искового производства и требующим специализации судей во всех звеньях судебной системы для обеспечения эффективного, профессионального и взвешенного осуществления правосудия по данной категории публично-правовых споров.