При подготовке к рассмотрению и рассмотрении жалобы на постановление по делу об административном правонарушении суд должен выступать в роли не обвинителя, а арбитра в споре двух сторон: государства и лица, привлекаемого к административной ответственности. Полноценный спор не предусмотрен законодательством – органы, должностные лица, составившие протокол об административном правонарушении, вынесшие постановление по делу об административном правонарушении в качестве участников производства, не названы. Есть лишь одна возможность привлечь данные органы (должностных лиц) в процедуру обжалования – в качестве свидетелей. Но й этом качестве они могут «дать правдивые показания: сообщить все известное им по делу, ответить на поставленные вопросы и удостоверить своей подписью правильность внесения показаний» (ч. 2 ст. 25.6 КоАП РФ), и не более того. Отсюда крайне важна позиция, которую занимает суд, – объективность, беспристрастность, соблюдение общих принципов права и принципов, закрепленных ст. 1.5 (презумпция невиновности), 1.6 (законность) КоАП РФ.
Суд обязан рассмотреть все доводы жалобы и согласно ч. 3 ст. 30.6 КоАП РФ проверить дело в полном объеме. Недостатки, которые суд может выявить при проверке дела об административном правонарушении, можно разделить на две группы: существенные и несущественные, которые не являются пресекательными и могут быть восполнены судьей при рассмотрении дела по жалобе.
Существенные недостатки постановления и материалов дела об административном правонарушении носят пресекательный характер и должны влечь отмену постановления по делу об административном правонарушении. К ним могут быть отнесены:
недостатки, связанные с применением норм материального права, если суд выявит хотя бы одно из обстоятельств, предусмотренных ст. 2. 9,24.5 КоАП РФ (малозначительность совершенного административного правонарушения; обстоятельств, исключающих производство по делу об административном правонарушении, в том числе отсутствие события или состава административного правонарушения, действия лица в состоянии крайней необходимости, издание акта амнистии, истечение сроков давности и пр.);
недостатки, связанные с применением норм процессуального права, если это не позволило всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело, при наличии которых возникают неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности (недоказанность обстоятельств, на основании которых было вынесено постановление об административном правонарушении). Поскольку такие сомнения в соответствии с ч. 4 ст. 1.5 КоАП РФ должны толковаться в пользу этого лица.
Исчерпывающий перечень таких недостатков установить не представляется возможным, и суд должен установить и оценить их применительно к каждому случаю обжалования. Некоторые из недостатков, связанных с применением норм процессуального права, действительны для всех случаев, среди них: когда протокол об административном правонарушении составлен неправомочным лицом (полномочия могут быть проверены по ст. 28.3 КоАП РФ, а также по нормативным правовым актам соответствующих федеральных органов исполнительной власти); когда в постановлении об административном правонарушении допущены ошибки в фамилии лица, привлекаемого к административной ответственности, сведениях, характеризующих его личность; если материалы дела оформлены неправильно или представлены неполно. Также нарушением, влекущим невозможность использования доказательств, может быть признано получение объяснений от участников производства по делу об административном правонарушении, которым не были предварительно разъяснены их права и обязанности, предусмотренные ст. 51 Конституции России и соответствующими статьями КоАП РФ.
По результатам рассмотрения жалобы на постановление по делу об административном правонарушении суд может вынести одно из решений, перечисленных в ч. 1 ст. 30.7 КоАП РФ:
—об оставлении постановления без изменения, а жалобы без удовлетворения. Такое решение возможно, если суд при проверке дела не выявит недостатков либо если они носят несущественный характер;
—об изменении постановления, если при этом не усиливается административное наказание. Суд правомочен пересматривать дела при условии, если в соответствии ст. 23.1 КоАП РФ к его полномочиям отнесено рассмотрение дел об административных правонарушениях по данной категории административных правонарушений;
—об отмене постановления и прекращении производства по делу, если выявлены существенные недостатки, которые не были, устранены в ходе пересмотра постановления по делу или не могут быть устранены в последующем;
—об отмене постановления и о возвращении дела на новое рассмотрение;
—об отмене постановления и о направлении дела на рассмотрение по подведомственности.
Вынесение по результатам рассмотрения жалобы на постановление по делу об административном правонарушении в судах иных решений по форме (установлена ч. 1 ст. 30.7 КоАП РФ) и по содержанию (установлено ч. 1 ст. 29.10 КоАП РФ) не допускается.
Безусловно, что нам удалось назвать не все проблемы обжалования в судах постановлений по делам об административных правонарушениях, некоторые из выявленных проблем не типичны или могут возникнуть лишь теоретически, не все предложения по разрешению перечисленных проблем достойны реализации в практике деятельности судов.
5. Некоторые вопросы, связанные с оспариванием решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих
С 1 февраля 2003 г. введен в действие новый ГПК РФ, в котором наряду с ранее действующими нормами закреплены и определенные новеллы. Так, в ГПК РСФСР были две главы, регулирующие порядок обжалования действий (бездействия) должностных лиц и органов государственной власти. Это глава 24, определявшая порядок рассмотрения жалоб на действия административных органов или должностных лиц, которым законом предоставлено право производить взыскание с граждан в административном порядке, и глава 24.1, в соответствии с которой обжаловались действия государственных органов, общественных организаций и должностных лиц, нарушающие права и свободы граждан.
После принятия нового ГПК РФ содержание главы 24 ГПК РСФСР полностью перешло из гражданско-процессуальных в административные правоотношения. Порядок оспаривания решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих определен в главе 25 подраздела III ГПК РФ, регулирующего производство по делам, возникающим из публичных правоотношений. Порядок рассмотрения дел указанной категории имеет ряд отличий от соответствующего прежнего порядка ГПК РСФСР.
Первое, на что хотелось бы обратить внимание, это расширение субъектного состава, которому предоставлено в порядке главы 25 ГПК РФ право оспаривания. Таким правом теперь пользуются не только граждане, но и организации, если только возникший спор не относится к компетенции арбитражного суда или не рассматривается в ином судебном порядке.
Согласно п. 2 ст. 29 АПК РФ арбитражные суды рассматривают дела об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
К иному судебному порядку рассмотрения относятся, например, обжалование приказов об увольнении с работы, которые рассматриваются в исковом производстве, а также обжалование действий прокурора, следователя, органа дознания, рассмотрение которых производится в соответствии с нормами УПК РФ. Заявления о признании недействующими нормативных правовых актов рассматриваются в порядке главы 24 ГПК РФ.
Пленум Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. в своем Постановлении «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие ГПК РФ» разъяснил, что с 1 февраля 2003 г. дела об оспаривании решений и действий (бездействия) учреждений, предприятий, организаций, их объединений и общественных объединений должны рассматриваться по правилам искового производства, в том числе с соблюдением общих правил подсудности, как дела по спорам о защите субъективного права.
На 1 февраля 2003 г. в производстве судов находилось большое количество дел по жалобам граждан на действия государственного учреждения – управления Пенсионного фонда и Фонда социального страхования. Исходя из положений ГПК РФ и разъяснений Пленума Верховного Суда РФ, все эти дела в настоящее время должны рассматриваться в исковом производстве, как дела по спорам о праве.
Относительно предмета оспаривания следует сказать, что, как и по ГПК РСФСР, в порядке, предусмотренном главой 25 ГПК РФ, подлежат рассмотрению заявления на действия (бездействие), в результате которых: нарушены права и свободы гражданина, созданы препятствия к осуществлению гражданином его прав и свобод, на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к ответственности.
Анализ ст. 255 ГПК, определяющей предмет оспаривания, показывает, что в ней речь идет только о нарушении прав гражданина, об организации в ней не упоминается, между тем как ст. 254 ГПК право оспаривания наряду с гражданином предоставлено и организации.
И еще на одну неопределенность в указанной норме хотелось бы обратить внимание. Порядок, предусмотренный главой 25 ГПК, предоставляет возможность оспаривания незаконного привлечения к ответственности. При этом непонятно, о каком виде ответственности идет речь. Праву известны ответственность уголовная, административная, дисциплинарная, гражданско-правовая. Но ни к одному из этих видов ответственности глава 25 ГПК по смыслу ее содержания не может быть применена.