На уровне федеральной исполнительной власти на прохождение законодательной инициативы основное влияние оказывает возглавляемый Сергеем Нарышкиным Аппарат Правительства РФ. Данная структура дает заключения на вносимые в федеральное правительство законопроекты и сама осуществляет законопроектную деятельность. В последнее время, когда активизировалась надзорная и контрольная деятельность природоохранных ведомств, актуальным становится диалог с чиновниками данных органов исполнительной власти. Кроме того, интерес для лоббистов представляет и взаимодействие с сотрудниками секретариатов руководителей соответствующих служб и агентств.
Еще одной «точкой доступа» для лоббистов в структуре Аппарата Правительства РФ является Департамент отраслевого развития, руководство которым осуществляет Ольга Пушкарева. Правовой департамент Правительства (Гарри Минх), наравне с Полномочным представителями Правительства Российской Федерации в Совете Федерации (Андрей Яцкин) и Государственной Думе (Андрей Логинов) оказывают существенное влияние на прохождение законопроектов.
Следует отметить, что все законопроекты федеральных органов исполнительной власти в обязательном порядке согласовываются с министерствами юстиции, финансов, экономического развития и торговли. Конкретно законопроектной деятельностью в Министерстве юстиции занимается Департамент законопроектной деятельности и регистрации ведомственных нормативных актов (директор – Сергей Шумский), в котором профильным для лоббистов подразделением является Отдел координации законопроектной деятельности и взаимодействия с Федеральным Собранием Российской Федерации (руководитель – Андрей Семенов). Взаимодействием с Федеральным Собранием в Минюсте занимается статс-секретарь - заместитель министра юстиции Анатолий Бондар.
В Министерстве экономического развития и торговли законопроектную деятельность курирует глава Департамента правового обеспечения Николай Попов и бывший советник аппарата Комитета Совета Федерации по финансовым рынкам и денежному обращению статс-секретарь – замминистра Анна Попова.
Законопроектную деятельность в Министерстве финансов курирует Директор Правового департамента Надежда Захарова, а взаимодействие с Федеральным Собранием статс-секретарь - заместитель министра финансов Сергей Шаталов.
Разберем стандартную процедуру принятия законодательных актов в современной России подробнее. Еще до инициирования законопроекта профессиональный лоббист должен согласовать свою инициативу с Правительством Российской Федерации, получив его заключение. Субъект права законодательной инициативы направляет разработанный им законопроект на имя председателя Правительства с просьбой предоставить заключение в соответствии с требованием Конституции, а также закона «О Правительстве Российской Федерации».
После поступления законопроекта в Аппарат Правительства, он расписывается в профильный департамент, который уже его направляет в профильные министерства. В какие профильные министерства направляется законопроект, зависит от его специфики. Однако все законопроекты в обязательном порядке согласовываются с Минюстом, с Минфином и с Минэкономразвития. Это три министерства, которые в обязательном порядке должны участвовать в этом процессе и прислать свои заключения.
На согласование законопроектов установлены определенные строки. Согласно ФКЗ «О Правительстве», Правительству дается месяц на подготовку заключения. В соответствии с этим расписываются и сроки согласования с министерствами: в двухдневный срок документ должен уйти из Правительства в министерства, министерства-соисполнители должны в пятнадцатидневный срок дать свои замечания, а головной исполнитель в двадцатидневный срок должен представить в Аппарат Правительства проект заключения.
На данном этапе позиции министерств в отношении законопроекта могут разойтись. Однако регламент Правительства предполагает проведение ряда согласительных процедур. До того как отправить несогласованное заключение обратно в Правительство министерства должны попробовать согласовать свои позиции и отразить это в сопроводительных документах, представив таблицу разногласий. В противном случае неурегулированные разногласия потом уже будут решаться на уровне Аппарата Правительства. После того как проект заключения на законопроект подготовлен, он отправляется обратно в профильный отраслевой департамент аппарата Правительства.
Далее в аппарате Правительства проходит следующая работа: если документ согласован и по нему нет никаких разногласий, профильный департамент направляет его в правовой департамент Аппарата Правительства (глава Г. Минх). Проект заключения может содержать позицию отраслевого департамента, однако, если позиция по законопроекту очевидная, например, все министерства против, этого не происходит. Правовой департамент Аппарата Правительства уже готовит его к заседанию Комиссии Правительства по законодательной деятельности (глава Александр Жуков). На Комиссии проект заключения обсуждается. Если никаких разногласий с проектом заключения нет, Комиссия утверждает позицию Правительства с формулировкой «поддерживается» или «не поддерживается».
Комиссия Правительства по законодательной деятельности состоит из Председателя комиссии А. Жукова, его заместителя Г. Минха, полномочных представителей Правительства в палатах федерального собрания, статс-секретарей федеральных органов исполнительной власти. Заседает Комиссия, как правило, раз в неделю. На Комиссии обсуждается каждый проект заключения или отзыва на законопроект, инициируемый субъектом права законодательной инициативы, обсуждаются все законопроекты, которые стоят на текущую неделю в Государственной Думе и в Совете Федерации, а также возможные поправки к законопроектам.
В неделю через эту комиссию проходит порядка 50-60 законопроектов. Большинство законопроектов проходят очень быстро. Обсуждаются только проблемные законопроекты, где есть разногласия. В таких случаях, проект Заключения, где есть разногласия, предварительно, перед вынесением на заседание Комиссии обсуждается в профильном и правовом департаменте правительства, которые формируют свои позиции. В итоге все эти документы выносятся на заседания Комиссии, где уже принимается решение по существу. Главное слово здесь закреплено за председателем Комиссии. В отдельных случаях, когда есть существенные разногласия, председатель Комиссии назначает отдельное совещание. В первую очередь это касается сложных, специфических законопроектов.
Дальше оформляется заключение Правительства. Одна копия идет в Государственную Думу, другая - субъекту права законодательной инициативы. Позиция Правительства в сегодняшнем законодательном процессе чрезвычайна важна. Законопроект, после заключения Правительства, в Государственную Думу поступает уже с неким клеймом, с которым в дальнейшем все будут считаться. Дальше субъект права законодательной инициативы вносит законопроект, который вместе с заключением Правительства попадает в профильный Комитет, потом идет рассылка через Совет Государственной Думы. К рассмотрению законопроекта в первом чтении Комитет вырабатывает свою позицию.
Все законопроекты после их внесения в Государственную Думу при рассылке попадают в администрацию Президента, и там также вырабатывается позиция. Ключевыми институтами согласований в администрации являются Государственно-правовое управление (ГПУ, руководитель – Лариса Брычева), Экспертное управление (руководитель – Аркадий Дворкович) и Управление по внутренней политике (руководитель – Олег Говорун). ГПУ Президента готовит свое заключение на законопроект. При этом Экспертное Управление также может иметь свою позицию. Значение заключения ГПУ президента очень велико. Можно привести мало примеров, когда законопроекты с отрицательным заключением из ГПУ становились законами.
Управление внутренней политики - основное структурное подразделение администрации Президента, которое осуществляет взаимодействие с Государственной Думой, они обеспечивают деятельность официальных представителей Президента в палатах Федерального Собрания, а также отстаивают позицию ГПУ в Государственной Думе и, прежде всего, на Президиуме фракции «Единая Россия», где определяется, какие на текущей неделе законопроекты поддерживать, а какие нет. На заседании президиума присутствуют члены президиума фракции, представители Комитетов Госдумы, представители Правительства и администрации Президента. Решения на Президиуме фракции принимаются на основании позиции трех групп институционального влияния: ГПУ администрации Президента, Правительства и профильного Комитета Госдумы.
На этом этапе важную роль играет председатель Комитета Госдумы по финансовому рынку Владислав Резник. Он является основным докладчиком по законопроектам на текущую неделю на президиуме фракции «Единая Россия». В качестве заместителя Председателя фракции В. Резник отвечает за законодательство. Он предварительно взаимодействует с правовым управлением аппарата Госдумы и часто озвучивает ее позицию. Чаще всего позиция правового управления Аппарата Госдумы принимается во внимание, когда, например, все три обозначенных выше института воздействия согласны с законопроектом, а правовое управление Аппарата Госдумы нашло какие-то обстоятельства, которые делают дальнейшее прохождение законопроекта затруднительным.
После того как законопроект принят в первом чтении, дальнейшая его судьба и содержание определяется на заседании профильного Комитета. Так как эти заседания проходят в открытом режиме, влияние лоббистов, конечно, заметно. Особенно их роль возрастает в процессе внесения поправок ко второму чтению. Как правило, у законопроектов, в особенности экономической тематики, есть как сторонники, так и оппоненты. Лоббисты привлекают на свою сторону депутатов из профильного комитета, идут дискуссии, затем - голосование.