2. Тенденция к единообразию субъектов федерации при сохранении особенностей (язык, культура), имеющих существенное значение для их населения и не препятствующих позитивному развитию федерации и самих субъектов. Это единство в многообразии. Единство выражается в общности принципов общественного и государственного строя (о Малайзии сказано выше), в единстве установленных федерацией социальных стандартов, в верховенстве федерального права, которому должно соответствовать законодательство субъектов федерации, и т.д. Глобализация способствует устранению пережитков старого в субъектах федерации, сохраняя позитивные особенности, обогащающие в том числе и саму федерацию.
В большинстве федераций существует единый статус для всех субъектов федерации. Вместе с тем, глобализация не везде привела к этому. Кроме упоминавшейся выше Малайзии неодинаковое положение занимают Танганьика и Занзибар в Объединенной Республике Танзании, положение ряда штатов в Индии (Джамму и Кашмир, Сикким) отличается от других. Для России характерны особенности в правовом положении республик в составе РФ, разница в положении автономных округов, еще входящих в некоторые субъекты Федерации (например, Ханты-Мансийский - Югра) либо входящих непосредственно в РФ (Чукотский автономный округ).
3. Совмещение интеграции с поисками новых путей деволюции[12] в условиях централизаторской политики федерации. Совмещению этих процессов служит, в частности, договорная форма отношений. В России заключаются договоры о разграничении полномочий Федерации и ее субъектов в сфере предметов совместного ведения (ст.11, 72 Конституции РФ). В свое время было заключено более 40 таких договоров между органами государственной власти РФ и органами ее субъектов (некоторые субъекты не видели необходимости в их заключении), впоследствии многие из этих договоров были отменены по взаимному соглашению Федерации и ее соответствующих субъектов. Данная форма взаимоотношений продолжает применяться: в 2007 г. подписан новый договор между Российской Федерацией и Республикой Татарстан. Вместе с тем, конституционно закрепленные предметы ведения (ст.71 - 73) не подлежат перераспределению, и основной формой разграничения полномочий является федеральный закон, а не договор.
При определенных элементах деволюции (заключение договоров, передача федеральными законами субъектам Федерации некоторых существенных полномочий из сферы исключительных полномочий Федерации, а не только из сферы совместного ведения) в России все же преобладают централистские тенденции.
Во всех федерациях централизация связана с сосредоточением у федеральных органов государственной власти важнейших вопросов политического значения и со стремлением (особенно в последние десятилетия) передать решение социальных вопросов (здравоохранение, жилье, образование и др.) субъектам федерации. В России федеральными законами такие полномочия передаются и ниже: непосредственно муниципальным образованиям. В этом некоторые авторы видят "откат от централизации"[13]. Во всех странах, включая Россию, доходы от основных налогов сосредоточиваются у федерации, но в некоторых федерациях все-таки законодательно расширяется налоговая база субъектов федерации[14]. В России такой путь тоже не исключается, но в основном финансовые потоки сосредоточиваются у Федерации и впоследствии (достаточно неравномерно) распределяются в виде субсидий и дотаций между субъектами.
Учитывая ситуацию в некоторых субъектах РФ, где руководство не выполняет или непрофессионально выполняет свои обязанности, а иногда бывает замечено в нецелевом расходовании и даже хищениях средств (об этом свидетельствуют отрешение Президентом РФ нескольких губернаторов от должности и замена других, подавших вынужденное заявление об отставке), такой путь материального обеспечения предметов ведения и полномочий субъектов Федерации - преимущественно "сверху" - является оправданным в определенный период развития, но вряд ли может быть закреплен в качестве постоянно действующего.
Централизация в России нашла выражение и в создании Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г.[15] семи федеральных округов, объединяющих группы субъектов Федерации. Юридически это не изменило структуру Российской Федерации: в федеральные округа были назначены полномочные представители Президента России (первоначально с очень небольшим аппаратом) для осуществления своих полномочий (в основном контрольных и координационных) в округах. Но затем в некоторые субъекты последовали назначения федеральных инспекторов, в округах были созданы главные управления отдельных министерств и ведомств, а также назначены заместители Генерального прокурора РФ. Фактически без изменения Конституции федеративная структура России претерпела определенные модификации.
О централизации свидетельствует также изменение порядка замещения должности главы субъекта Федерации (главы исполнительной власти). После принятия Федерального закона от 11 декабря 2004 г. [16] эта должность замещается посредством избрания главы субъекта Федерации законодательными собраниями субъектов РФ. Однако, по существу, вопрос предрешен, поскольку единственную кандидатуру законодательному собранию представляет Президент РФ (в свою очередь, Президенту представляют несколько кандидатур его полномочные представители в федеральных округах, свои кандидатуры могут представить и партии, победившие или набравшие одинаковое большинство голосов на выборах в законодательное собрание субъекта Федерации).
Централизация выражается в праве Президента РФ распускать при определенных условиях законодательные собрания субъекта РФ, отрешать в связи с утратой доверия и по другим основаниям глав субъектов РФ. Есть и другие формы проявления централизации (например, возможность при определенных условиях вводить временное финансовое управление Федерации в субъекте РФ сроком до одного года).
Территориальные изменения субъектов федерации
Главные изменения, происходящие в субъектах федерации под влиянием глобализации, носят функциональный характер. В зарубежных странах изменения территориального характера невелики, а там, где они имеют место (Индия, Нигерия), связаны главным образом с потребностями совершенствования управления, с преодолением асимметрии субъектов федерации.
В литературе, посвященной сравнительному анализу федеративных систем, различают политическую и конституционную асимметрии субъектов федерации[17] Политическая асимметрия, характерная для любой федерации, предполагает различные политические задачи, разную степень стремления к самоопределению, а также различный политический вес субъектов федерации в рамках национальной государственности. Данный вид ассиметрии в значительной степени обусловлен размером территории и численностью населения[18], экономическим потенциалом, финансовыми возможностями и уровнем благосостояния жителей конкретных регионов. Политический вес субъектов федерации и их лидеров во многом определяет способность конкретных регионов участвовать в разработке и принятии важнейших политических и правовых решений в общенациональном масштабе. Все это характерно и для России, где крупные и более экономически развитые регионы, а также субъекты Федерации, обладающие значительными запасами природных богатств, оказывают определенное влияние на федеральную внутреннюю политику.
Конституционная асимметрия предполагает различия в правовом положении, характере осуществляемых полномочий, уровне самостоятельности составных частей федерации. Являясь порождением фактических (культурных, исторических и географических) различий, объективно существующих на практике, такая асимметрия, как правило, характерна для многонациональных федераций. Конституционная асимметрия может носить постоянный (Канада, Индия, Малайзия, Бельгия) или временный характер. Она может проявляться в наделении отдельных субъектов федерации большим объемом полномочий (Квебек - Канада, Джамму и Кашмир - Индия), предоставлении субъектам федерации возможности принимать различные институциональные решения для урегулирования специфических проблем, стоящих перед ними (Бельгия), в сокращении объема полномочий отдельных субъектов федерации и возложении соответствующих обязанностей на федеральные органы государственной власти (Индия), а также в других формах.
Как отмечается в юридической литературе, федерализм имеет практический смысл только в том случае, если субъекты федерации связывает определенная степень экономической и культурной однородности, позволяющая им сотрудничать друг с другом, и если каждый из этих субъектов отличает специфика, обусловливающая создание конкретного территориального сообщества, обладающего определенной идентичностью и набором прав, но недостаточно мощного, чтобы претендовать на особую роль в международных отношениях[19]
Стремление к созданию более однородного сообщества в субъекте федерации ведет к территориальным преобразованиям, которые происходят в формах разукрупнения или объединения субъектов федерации, передачи территории от одного субъекта другому, преобразования в субъект федерации некоторых образований (федеральных территорий и др.), не имеющих такого статуса.
Разукрупнение субъектов федерации в последние десятилетия характерно для Нигерии и Индии. В Нигерии первоначально было лишь четыре субъекта, затем их число возросло до 15 и продолжало увеличиваться. В настоящее время их 36 (население страны составляет примерно 120 млн. человек). Этот процесс обусловлен не столько потребностями совершенствования управления, сколько религиозными (население севера страны исповедует ислам) и этническими противоречиями (племенными конфликтами). Выделяя все новые штаты, государственная власть стремится обеспечить их однородность и тем самым исключить конфликты. Как "задача дня" эта политика может быть понятна, но она не согласуется с основной идеей большинства африканских стран - созданием из множества племен единой нации.