Назрела необходимость пересмотра способов законодательной регламентации сферы распределения полномочий. Наделение субъектов Федерации соответствующими полномочиями в основном должно носить императивный характер. Все законодательные акты, в той или иной мере затрагивающие полномочия субъектов Федерации и муниципалитетов, должны составляться по единой схеме. В отраслевых законах каждое полномочие должно быть идентифицировано либо как собственное полномочие субъекта Федерации с указанием на соответствующий подпункт п.2 ст.26 - 3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", либо как делегированное полномочие со ссылкой на федеральный бюджет как на источник финансирования. Требуется более четко уточнить природу других существующих разновидностей полномочий субъектов Федерации. В частности, у регионов могут сохраняться добровольные полномочия, однако они должны осуществляться за рамками сферы действия установленных социальных стандартов.
Зарубежная практика также свидетельствует о наличии многочисленных противоречий в сфере разграничения полномочий между федерацией и ее субъектами. К числу основных проблем российские и зарубежные исследователи[37] относят: наличие так называемого нефинансируемого мандата федерального центра, а также мандата Евросоюза в европейских федерациях; повышение социального бремени субъектов федерации, осуществляющих в среднем от 50 до 100 государственных функций без должного финансового обеспечения со стороны федерации; ущемление прав местного самоуправления, вынуждаемого органами власти субъектов федерации сокращать социальные расходы; "битва за налоги и субсидии" на всех уровнях власти в связи с недостаточностью собственной налоговой базы регионов (даже относительно благополучные субъекты федерации обеспечивают свои потребности только на 50%); манипулирование федеральных органов власти при предоставлении грантов (субсидий), являющихся основным методом выравнивания доходов субъектов федерации[38]; межбюджетный "перекос" в сторону перераспределения средств субъектов федерации, стимулирующий лоббирование на федеральном уровне[39].
В результате прослеживается тенденция расширения федеральной компетенции (при определенных условиях федеральный законодатель имеет на это право), а децентрализация проявляется лишь в рамках осуществления полномочий, переданных субъектам федерации. В ряде федераций (Австрия, Германия, Швейцария) реализация полномочий по предметам федерального ведения возлагается на органы исполнительной власти регионов[40]. Для координации в качестве постоянных органов создаются конференции руководителей органов исполнительной власти различного уровня[41]. Это несколько ослабляет, но не снимает остроту проблем.
Как и в России, в зарубежных федерациях центр и регионы не стремятся возложить на себя дополнительное бремя в социальной сфере, однако в наиболее развитых из них идет борьба за финансовое обеспечение этих полномочий. Концентрация полномочий у федерации может способствовать отставанию регионов в социально-экономической сфере и раздуванию федеральных органов управления, занимающихся неэффективным хозяйствованием в регионах. Для противодействия этому во многих зарубежных федерациях вводится принцип субсидиарности, предписывающий осуществление полномочий на том уровне власти, где возможно обеспечить их максимальную эффективность и прозрачность для граждан; используется стратегия справедливого и разумного выравнивания доходов субъектов федерации; признается неразрывное единство нормативно-правового регулирования и финансового обеспечения конкретных полномочий; осуществляются отказ от "делимости" налогов и замена генеральных субсидий (дотаций) целевыми (субвенциями). Эти меры дают определенные результаты, однако провести их в жизнь в полной мере удается не всегда.
[1] Эбзеев Б. С., Айбазов Р. У., Краснорядцев С. Л. Глобализация и государственное единство России. М., 2006. С. 6.
[2] Les evolution de la souverainete P., 2006. P. 127, 137.
[3] См.: Globalization with a Human Face// Human Development Report. UNO. N.Y., 1999
[4] Из этого числа единичные государства не имеют официального названия "федерация" (например, Республика Босния и Герцеговина, которая, согласно Конституции 1995 г., состоит из двух частей - Федерации Боснии и Герцеговины и Республики Сербской). Канада и Швейцария, официально называемые конфедерациями, на деле являются федерациями. Спорно отнесение к числу федераций Объединенной Республики Танзании и особенно Папуа - Новой Гвинеи. Некоторые страны, не входящие в вышеназванное число, имеют определенные черты федерализма (например, ЮАР по Конституции 1996 г.).
[5] Число субъектов федерации изменяется в связи с укрупнением (Россия) и разукрупнением (Индия, Нигерия). Во многих федерациях есть публично-правовые образования, не являющиеся субъектами федерации (союзные территории, столичные округа и др.).
[6] См.: Российская газета. 2007. 6 марта
[7] См.: Российская газета. 2007. 19 сентября
[8] См.: Braverman D., Bancs W. C., Rodney A. C. Constitutional Law: Structure and Rights in our Federal System. N.Y., 1996. P. 1.
[9] Les evolution de la souverainete. P. 225
[10] См.: Собрание законодательства РФ. 2000. N 25. Ст. 2728
[11] Supreme Court of Canada. In the Matter of a Reference by the Governor of Canada Concerning Certain Questions Relating to the Secession of Quebec Canada. Dated September, 30, 1996.
[12] Деволюция - передача территориально локализованных полномочий от центра регионам. В отличие от децентрализации, при которой центральная власть сохраняет за собой возможность возвращения переданных полномочий, деволюция предполагает более кардинальную трансформацию территориальной системы управления, передачу региональным органам не только исполнительных, но и определенных законодательных полномочий, предоставление широкой автономии регионам и установление гарантий сохранения за ними переданных полномочий.
[13]Безруков А. В. Конституционно-правовой механизм взаимодействия Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований. Красноярск, 2006. С. 23., стр. 7
[14] Правда, при этом не все переданные полномочия обеспечиваются соответствующими ресурсами. В развитых зарубежных странах доходы субъектов федерации обеспечены в среднем на 50 - 60%. В России этот недостаток особенно заметен: субъекты Федерации получают лишь 12% от всех налоговых поступлений, и лишь 2% (по некоторым данным - 5%) муниципальных образований обеспечены собственными ресурсами для выполнения социальных обязанностей // Росс. газ. 2006. 29 июня; 2006. 12 дек.; 2007. 23 окт.
[15] См.: Российская газета. 2000. 16 мая
[16] Собрание законодательства РФ. 2004. N 50. Ст. 4950.
[17] Watts R. L. Comparing Federal Systems. Montreal, 1999. P. 63.
[18] В Канаде население провинции Онтарио составляет 37% от общей численности населения страны, о-ва Принца Эдварда - 0.46%; в Германии население земли Северный Рейн-Вестфалия равняется 21.8% от общей численности населения страны, Бремена - 0.84%.
[19] См.: Alder J. Constitutional and Administrative Law. L., 2007. P. 123
[20] Сказанное не относится к реорганизации федерации в 1956 г., когда упразднялось наследие колониальных времен.
[21] Непосредственно в состав РФ (а не через край или область) входил один автономный округ из десяти - Чукотский.
[22] См.: Собрание законодательства РФ. 2001. N 52. Ст. 4824; 2005. N 45.
[23] В настоящее время выборы законодательных органов новых субъектов Федерации проводятся на основании указов Президента страны (см., например: Указ Президента РФ "Об утверждении Положения о выборах депутатов Законодательного Собрания Пермского края первого созыва" от 19 апреля 2006 г.) // Собрание законодательства РФ. 2006. N 17. Ст. 1821).
[24] См.: Федеральный конституционный закон "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа" от 25 марта 2004 г. // Собрание законодательства РФ. 2004. N 13. Ст. 1110; 2005. N 27. Ст. 2706; 2006. N 16. Ст. 1644.
[25] См.: Федеральный конституционный закон "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа" от 14 октября 2005 г. // Собрание законодательства РФ. 2005. N 42. Ст. 4212.
[26] См.: Федеральный конституционный закон "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа" от 12 июля 2006 г. // Собрание законодательства РФ. 2006. N 29. Ст. 3119.
[27] См.: Федеральный конституционный закон "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа" от 30 декабря 2006 г. // Собрание законодательства РФ. 2007. N 1. Ст. 1.
[28] См.: Федеральный конституционный закон "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа" от 21 июля 2007 г. // Собрание законодательства РФ. 2007. N 30. Ст. 3745.