2.1 Права женщин: правовые стратегии реализации
Международные документы, начиная с Устава ООН, запрещают дискриминацию по признаку пола. Тем не менее, дискриминация в отношении женщин продолжается, причем в самых различных формах. Так, одно из главных препятствий, не позволяющих женщинам пользоваться гарантированными законом правами, – практикуемое по отношению к ним насилие. Запрет дискриминации в отношении женщин, провозглашенный ООН в пактах о правах человека, не истолковывался как запрет практики видов насилия, специфичных в отношении конкретного пола. Прямых упоминаний о применении насилия нет и в Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин.
Во всем мире женщины все еще постоянно подвергаются насилию именно как женщины. Оно проявляется в разнообразных формах и совершается в семье (например, домашнее насилие; детоубийство в отношении девочек и аборты в случаях, когда ожидается рождение девочки; смерти, связанные с выкупом за невесту; изнасилование партнера; инцест); в сообществах (например, сексуальные домогательства на работе; принуждение к соблюдению традиционных местных обычаев) и через государственные органы (например, вынужденная стерилизация и аборты как государственная политика; пытки в государственных учреждениях; преследование за несоблюдение навязываемых взглядов на положение женщин в обществе). Вплоть до последнего времени скрытый характер многих этих форм насилия, их соответствие издавна существующим культурным и традиционным ожиданиям и попустительство или даже одобрение властей препятствовали подходу к этой проблеме с точки зрения прав человека.
Теперь и с этим молчанием пытаются что-то сделать. Недопустимость всех форм насилия в отношении женщин была подтверждена на Всемирной конференции по правам человека в Вене в заключительной Декларации и Программе действий. Она была поддержана принятой в декабре 1993 г. Генеральной Ассамблеей ООН Декларацией о ликвидации насилия, направленного против женщин, и назначением в 1994 г. Комиссией по правам человека Специального докладчика по вопросам насилия, направленного против женщин. С точки зрения принципов прав человека, весьма существенно, что Декларация предусматривает ответственность государства за отсутствие должных усилий по предотвращению или по наказанию за акты насилия против женщин, независимо от того, совершены ли они должностными лицами государства или частными лицами, и разъясняет, что обычаи, традиции или религия не могут служить оправданием актам насилия в отношении женщин. Однако, в отличие от упомянутых выше договоров, декларации Генеральной Ассамблеи не имеют обязывающей силы и носят лишь рекомендательный характер.
Таким образом, гарантии прав женщин зафиксированы в важных международных документах. Дело юристов – найти возможности применять эти документы таким образом, чтобы превратить их из формальных обязательств, которые можно безнаказанно игнорировать, в практическую реальность, с которой государственные власти не смогут не считаться. Конечно, возможности права в деле устранения тех структурных дисбалансов экономической и политической власти, которые поддерживают подчиненную роль женщин в обществе, довольно ограничены. Однако на международном, региональном и местном уровнях существует немало возможностей для решения возникающих проблем.9
На международном уровне внимание должно быть направлено в первую очередь на механизмы реализации, предусматриваемые договорами о защите прав человека. По общему признанию, в самой Конвенции о ликвидации дискриминации в отношении женщин такие механизмы минимальны. От государств-участников требуется представлять в Комитет по ликвидации дискриминации в отношении женщин (КЛДЖ) начальный и периодические доклады о работе, проделанной для достижения целей Конвенции. КЛДЖ в своей Общей рекомендации № 19 от 1992 г. определил, что рассматривает всякое насилие против женщин как подрыв действия Конвенции. Соответственно, он потребовал от государств отмечать в своих докладах меры, принятые для борьбы с насилием, и указал, что направляемые государствам запросы будут включать и данный вопрос. Активную роль в подготовке и рассмотрении этих докладов способны играть как отдельные юристы, так и правозащитные группы, поскольку Комитет приветствует информированные комментарии к докладам государств и указание областей, требующих дальнейшего исследования. Тщательные независимые исследования и комментарии, представленные до официального рассмотрения государственного доклада и сопоставляющие данные с нормами Конвенции, способны существенно дополнить собственные ресурсы Комитета и повысить значение процесса работы над докладами.
Право на подачу индивидуальных обращений действует на основании Первого Факультативного протокола к Международному пакту о гражданских и политических правах в практике работы Комитета по правам человека, Комитета по ликвидации всех форм расовой дискриминации и Комитета против пыток, однако в работе КЛДЖ такое право не предусматривается. Индивидуальные обращения может принимать Комиссия по положению женщин, но к этому органу обращаются редко и прямой связи с Конвенцией о ликвидации дискриминации в отношении женщин он не имеет. Венская конференция рекомендовала активнее исполнять положения Конвенции, и, в частности, рассмотреть возможность признания права на подачу индивидуальных обращений в Комиссию по положению женщин и в КЛДЖ путем принятия Факультативного протокола к Конвенции. На сессии КЛДЖ 1995 г. обсуждался проект Протокола, подготовленный независимыми юристами, однако практическую осуществимость этого проекта предстоит еще изучить и подтвердить.
Между тем, не следует упускать из виду возможность обращения с индивидуальными жалобами в другие международные договорные органы. До сих пор с вопросами, касающимися женщин, в основном обращались не в перечисленные органы, ведущие основную работу, а в КЛДЖ. Но ведь запрет дискриминации по признаку пола содержится в текстах всех договоров по защите прав человека, так что соответствующие вопросы могут законно ставиться перед этими органами. Постановка таких вопросов поощряется Комитетом председателей договорных органов ООН. В сентябре 1994 г. этот комитет, куда входят председатели органов всех шести правозащитных договоров, признал, что все они должны потребовать от государств включать в доклады сведения о соблюдении прав человека в отношении женщин и детализировать конкретные препятствия, не позволяющие женщинам в полной мере пользоваться своими правами. Там, где существуют механизмы подачи и рассмотрения индивидуальных жалоб, – там внимание к соблюдению прав человека в отношении женщин должно в ходе рассмотрения докладов дополняться расследованием конкретных обвинений в нарушениях этих прав. А это возможно лишь, если на нарушение этих прав подаются жалобы. Советникам по правовым вопросам следует учитывать такую возможность.
Возможности подачи индивидуальных жалоб существуют и на региональном уровне. Так, в рамках права Европейской конвенции о защите прав человека принималось множество «судебных» решений, которые либо непосредственно содействовали укреплению прав женщин, либо допускали использование их в дальнейшем как прецедентов, на которые адвокаты смогут ссылаться, отстаивая эти права.
Европейский суд по правам человека осудил дискриминационное обращение, например, в деле Abdulaziz Cabales and Balkandali v. UK5, касавшемся британских иммиграционных законов. Однако Европейский суд не только осуждал дискриминацию, но и указывал на необходимость конкретных мер, обеспечивающих подлинное равенство, к примеру, в отношении доступа к правосудию. Так, по делу Airey v. Ireland Суд постановил, что уважение семейной жизни требует от государства предоставления правовой помощи бедствующей жене, ходатайствующей о вынесении постановления суда о раздельном жительстве с ее буйным супругом. В делах, представленных этим органам, необязательно ограничиваться одними лишь вопросами равенства: можно добиваться расширения законных гарантий для женщин и в ситуациях, когда равенство не является предметом спора. Есть и интересные указания на то, какую форму могут принимать соответствующие тяжбы.10
Одним из главных изъянов существующих механизмов юридической защиты прав человека в отношении женщин является публично-правовой характер этих механизмов, их направленность на защиту исключительно от действий государственных властей. А ведь многие правонарушения происходят в сфере, регулируемой частным правом и совершаются или провоцируются не должностными лицами, а членами семьи или другими частными лицами: работодателями, лидерами общин и т.п. Таким образом, эти действия не подпадают под сферу действия запретов. По делу X and Y v. the Netherlands Суд постановил, что уважение семейной жизни включает в себя и налагаемые на государства позитивные обязательства, которые могут требовать принятия мер, обеспечивающих уважение личной жизни даже в сфере межличностных отношений. С делом X and Y связано важное положение, утверждающее, что государства могут оказываться виновными в нарушении обязательств по защите прав человека и в результате действий, предпринятых частными лицами. Аналогично в решении по делу Costello Roberts v. United Kingdom Суд подтвердил ответственность властей за действия, противоречащие Конвенции, которые были совершены в частной школе. Хотя ни одно дело непосредственно не касалось прав женщин, на решение об ответственности государства за действия частных лиц можно было бы ссылаться и в случаях, когда государство не применяет собственного уголовного законодательства для преследования актов насилия против женщин в частной сфере или для формирования безопасной для женщин обстановки. Таким образом, противозаконность насилия против женщин можно доказать с помощью ссылок на Конвенцию, хотя в явном виде этот предмет в Конвенции и не затрагивается. Европейские юристы могли бы своей поддержкой и участием содействовать подготовке текста соответствующего протокола или договора, который приобрел бы для государств-участников обязывающую силу и мог бы служить более надежной основой для возбуждения судебных разбирательств в будущем. Подобный региональный договор – Межамериканская конвенция по предотвращению, наказанию и искоренению насилия против женщин – был принят Генеральной ассамблеей Организации американских государств в июне 1994 г. Комитет министров Совета Европы обсуждал возможность принятия Протокола к Европейской конвенции о фундаментальном праве на равенство женщин и мужчин и план мероприятий по борьбе с насилием.