формирование правил поведения участников процесса газоснабжения (рынка газа), куда относятся вопросы регулирования доступа к магистральной и сетевой газотранспортной инфраструктуре, вопросы сертификации газа, правила установления лимитов и проведения расчетов за газ;
· регулирование цен на газ и тарифов на его транспортировку, а также стоимости других услуг в сфере газовой отрасли;
· лицензирование видов деятельности, включая установление требований в области промышленной безопасности;
· налоговое регулирование;
· таможенно-тарифное регулирование;
· регулирование недропользования;
· нетарифное регулирование внешнеэкономической деятельности;
· управление государственной собственностью.
Нормативные правовые акты, содержащие данные виды правовых норм, могут быть как актами специального характера, направленными на регулирование отношений именно в газовой отрасли, так и актами общего характера или актами, действующими в сфере регулирования инфраструктурных отраслей. Поэтому при рассмотрении нормативно-правовых актов общего характера и актов, регулирующих отношения в инфраструктурных отраслях, также как и при анализе специальной нормативно-правовой базы будет по возможности производиться их разнесение по видам регулирования (содержанию правовых норм).
По юридическому статусу все нормативные правовые акты, включая рассматриваемые в рамках данной работы, делятся на:
· акты международно-правового характера, к которым относятся общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации, имеющие приоритет над российскими законами[1];
· законодательные акты Российской Федерации, включая Конституцию Российской Федерации, являющуюся основным законом и имеющую высший юридический статус[2], федеральные конституционные законы, принимаемые по вопросам, предусмотренным Конституцией Российской Федерации[3] и федеральные законы, которые не могут противоречить федеральным конституционным законам[4];
· подзаконные акты Президента Российской Федерации (указы и распоряжения Президента Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам[5]) и органов исполнительной власти Российской Федерации (постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, принимаемые на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов и нормативных указов Президента Российской Федерации[6] не должны противоречить федеральным законам[7]; акты министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, издаваемые в случаях и в пределах, предусмотренных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации[8]);
· законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые по предметам ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации не должны противоречить федеральным законам[9].
Необходимо отметить, что, в условиях высокого темпа изменений, происходящих в российской экономике, в целом отраслевая нормативная база сильно устарела. В последние принималось очень малое количество нормативных документов, касающихся вопросов функционирования отрасли. Такие критически важные для развития рынка газа в Российской Федерации документы, как «Правила доступа к магистральным газопроводам ОАО «Газпром» (утверждены Постановление Правительства Российской Федерации от 14 июля 1998 г. № 858) и «Правила поставки газа» (утверждены Постановление Правительства Российской Федерации от 8 февраля 1998 г. № 162) можно назвать «безнадежно устаревшими».
Важнейшим законодательным актом, регулирующим основополагающие отношения в жизни общества, включая отношения в сфере экономической деятельности, является Гражданский кодекс Российской Федерации. Можно смело утверждать, что ГК РФ является вторым по значению после Конституции Российской Федерации законодательным актом в стране. Гражданское законодательство составляет основу регулирования практически всех видов отношений, существующих в сфере экономической деятельности, в частности, ГК РФ устанавливает правовое положение участников гражданского оборота, основания возникновения и порядок осуществления права собственности, прав на результаты интеллектуальной деятельности, регулирует договорные отношения, а также иные имущественные и связанные с ними личные неимущественные отношения (ст. 2 ГК РФ). ГК РФ является стержневым актом, которому должны соответствовать все другие законы и иные правовые акты, содержащие нормы гражданского права (прямое указание на это содержится в ст. 3 ГК РФ).
В настоящее время действуют 3 части ГК РФ. Первая часть ГК РФ[11] содержит в себе 3 раздела: раздел «Общие положения», состоящего из подразделов «Основные положения», «Лица», «Объекты гражданских прав», «Сделки и представительство», «Сроки, исковая давность», раздела «Право собственности и другие вещные права» и раздела «Общая часть обязательственного права», состоящего из подразделов, посвященных общим положениям об обязательствах и общим положениям о договорах. Вторая часть Гражданского кодекса состоит из одного раздела «Отдельные виды обязательств», содержащего правила, регулирующие различные виды договорных и прочих обязательств. Третья часть Гражданского кодекса содержит в себе 2 раздела: «Наследственное право» и «Международное частное право». Правовое регулирование в сфере интеллектуальной деятельности (авторское право, право на открытие, а также право на изобретение, рационализаторское предложение и промышленный образец) осуществляется пока на основании норм «Патентного закона Российской Федерации» от 23.09.92 (в редакции от 30.12.2001) и Гражданского кодекса РСФСР, утвержденного Президиумом ВС РСФСР 11.06.64 (в редакции от 26.11.2001).
Применительно к регулированию отношений в сфере газовой отрасли, нормы ГК РФ имеют особое значение в направлениях формирования правил поведения участников процесса газоснабжения (рынка газа), регулирования цен и тарифов, в частности положения ГК РФ, устанавливающие общие правила договора, о соотношении договора и закона, о возможностях регулирования цен и тарифов, содержащиеся в первой части ГК РФ, а также нормы, устанавливающие правила заключения и выполнения отдельных видов договора купли-продажи - договора энергоснабжения и договора поставки, входящие в состав второй части ГК РФ.
В соответствии со ст. 421 ГК РФ, граждане и юридические лица свободны в заключение договора. Понуждение к заключению договора не допускается, за исключением случаев, когда обязанность заключить договор предусмотрена самим ГК РФ, законом или добровольно принятым обязательством. Условия договора определяются по усмотрению сторон, кроме случаев, когда содержание соответствующего условия предписано законом или иными правовыми актами. Согласно ст. 422 ГК РФ, договор должен соответствовать обязательным для сторон правилам, установленным законом и иными правовыми актами (императивным нормам), действующим в момент его заключения. Если после заключения договора принят закон, устанавливающий обязательные для сторон правила иные, чем те, которые действовали при заключении договора, условия заключенного договора сохраняют силу, кроме случаев, когда в законе установлено, что его действие распространяется на отношения, возникшие из ранее заключенных договоров.
Государственное регулирование цен и тарифов основывается на ст. 424 ГК РФ, посвященной правилам определения (установления) цены договора. По общему правилу исполнение договора оплачивается по цене, установленной соглашением сторон. ГК РФ установлено, что в предусмотренных законом случаях применяются цены (тарифы, расценки, ставки и т.п.), устанавливаемые или регулируемые уполномоченными на то государственными органами. Изменение цены после заключения договора допускается в случаях и на условиях, предусмотренных договором, законом либо в установленном законом порядке.
В соответствии со ст. 548 ГК РФ, к отношениям, связанным со снабжением через присоединенную сеть газом, нефтью и нефтепродуктами, водой и другими товарами, правила о договоре энергоснабжения (ст. 539-547) применяются, если иное не установлено законом, иными правовыми актами или не вытекает из существа обязательства. Таким образом, для регулирования отношений в сфере снабжения (поставок) газом нормы ГК РФ о договоре энергоснабжения имеют субсидиарный характер по отношению специальному законодательству и иным нормативно-правовым актам, действующим в данной сфере, и могут применяться в случае их не противоречия существу обязательства. Кроме того, для правильного применения норм гражданского законодательства следует отметить, что в соответствии с п.5 ст. 454 ГК РФ, к отдельным видам договора купли-продажи (в т.ч. к договорам газоснабжения, поставки товаров и поставки товаров для государственных нужд) общие нормы договора о купли-продажи применяются, если иное не предусмотрено правилами ГК РФ о данных отдельных видах договоров, т.е. общие нормы о договоре купли-продажи в свою очередь также имеют субсидиарный характер по отношению к специальным нормам ГК РФ.
Несмотря на то, что в ст. 426 ГК РФ указано на возможность применения публичного договора в сфере энергоснабжения, договор энергоснабжения прямо не отнесен ГК РФ к публичному договору, как это предусмотрено для договоров розничной купли-продажи (ст. 492, п. 2), проката (ст. 626, п. 3), бытового подряда (ст. 730, п. 2), перевозки транспортом общего пользования (ст. 789, п. 2) и т.д. Соответственно к нему не применяются правила статьи 426 ГК РФ, что снижает правовую защищенность потребителей энергии и других видов топливно-энергетических ресурсов, а также пользователей услуг, предоставляемых энерго-, тепло-, газо- и другими ресурсо-снабжающими организациями.