В ст. 8 установлено разграничение полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области газоснабжения. Положения ст. 8 и 9 в части определения полномочий Российской Федерации в области газоснабжения конкретизируют общие положения Конституции Российской Федерации по разграничению полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. При этом Законом «О газоснабжении» фактически формулируются полномочия Правительства Российской Федерации в области газоснабжения, которые включают в себя:
· установление порядка формирования и утверждения перспективного баланса добычи и реализации газа в Российской Федерации, исходя из ресурсов газа, технических возможностей систем газоснабжения и прогноза потребности в энергетических ресурсах;
· утверждение правил поставок газа, правил пользования газом и предоставления услуг по газоснабжению, федеральной программы газификации в Российской Федерации, правил охраны магистральных трубопроводов, газораспределительных сетей и других объектов систем газоснабжения, порядка доступа независимых организаций к газотранспортным и газораспределительным сетям, порядка использования газа в качестве топлива, перечня потребителей, в том числе организаций, которые имеют преимущественное право пользования газом в качестве топлива и поставки газа которым не подлежат ограничению или прекращению (неотключаемые потребители);
· установление принципов формирования цен на газ и тарифов на услуги по его транспортировке по газотранспортным и газораспределительным сетям, порядок компенсации убытков, понесенных газораспределительными организациями при поставках газа населению в соответствии со льготами, предусмотренными законодательством Российской Федерации.
Следует отметить, что некоторые из предусматриваемых Законом «О газоснабжении» нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации до настоящего времени не приняты. Это относится к актам о порядке формирования и утверждения баланса газа в Российской Федерации, о порядке использования газа в качестве топлива, порядке компенсации убытков газораспределительных организаций при поставках газа населению.
В сфере таможенно-тарифного регулирования газовой отрасли в настоящее время применяются ввозная и вывозная таможенные пошлины на природный газ. Общие принципы таможенно-тарифного регулирования установлены Таможенным кодексом, Законом «О таможенном тарифе» и Законом «О государственном регулирование внешнеторговой деятельности».
В настоящее время импортная пошлина на газ не имеет существенного значения, так как газ в Россию практически не ввозится. Хотя для будущего развития рынка газа в Российской Федерации перспективы его импорта из центрально-азиатских республик бывшего СССР обязательно должны учитываться. В качестве одного из инструментов влияния на импорт газа и регулирования внутрироссийского рынка газа может быть использована как раз ввозная таможенная пошлина.
Вывозная таможенная пошлина на газ имеет гораздо более существенное значение. Взимание экспортной пошлины на газ, кроме чисто фискальных целей, позволяет решать еще и другие государственные задачи. Во-первых, это регулирование рынка газа, а, во-вторых, - изъятие избыточной природной ренты. В настоящее время данные функции распределены между экспортной пошлиной и налогом на добычу полезных ископаемых. При чем, ни каждый из данных налогов по отдельности, ни все они вместе не обеспечивают решение сформулированных задач.
Ввозная таможенная пошлина на природный газ определена «Таможенным тарифом Российской Федерации», утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 ноября 2001 г. № 810; в настоящее время она установлена в размере 5 процентов от таможенной стоимости либо евро. В соответствии с Постановление Правительства Российской Федерации от 19 августа 2003 г. № 507 «Об утверждении ставки вывозной таможенной пошлины на газ природный в газообразном состоянии, вывозимый с территории Российской Федерации за пределы государств - участников Соглашения о таможенном союзе», ставка вывозной таможенной пошлины на газ природный в газообразном состоянии (код ТН ВЭД 2711 11 000 0), вывозимый с территории Российской Федерации за пределы государств - участников соглашений о Таможенном союзе установлена в размере 30 процентов от таможенной стоимости.
В условиях развития государственного капитализма в России регулированием принято называть инструменты и процедуры государственного контроля и управления. Однако в силу значительной отраслевой специфики в рамках настоящей работы мы рассматриваем регулирование в более широком смысле. Здесь анализируются нормы, правила и обычаи делового оборота принятые как среди субъектов отрасли - производителей и потребителей газа, газотранспортных, сбытовых и прочих организаций - так и используемые в отношениях с другими отраслями, государством и на межгосударственном уровне. В этом смысле, всех причастных к отрасли субъектов мы будем называть участниками отрасли. Формирование регулирования в газовой отрасли связано, прежде всего, с деятельностью двух участников: Правительства РФ и ОАО «Газпром». Исторически регулирование развивалось по двум ключевым процедурам - «сверху вниз» - когда основы отношений закладывались на уровне федеральных законов, и «снизу вверх» - когда формальное и неформальное закрепление получала исторически складывавшаяся система отраслевых отношений.
Единая система газоснабжения представляет собой имущественный производственный комплекс, который состоит из технологически, организационно и экономически взаимосвязанных и централизованно управляемых производственных и иных объектов, предназначенных для добычи, транспортировки, хранения и поставок газа, и находится в собственности организации, образованной в установленных гражданским законодательством организационно-правовой форме и порядке, получившей объекты указанного комплекса в собственность в процессе приватизации либо создавшей или приобретшей их на других основаниях, предусмотренных законодательством РФ. Единая система газоснабжения является основной системой газоснабжения в РФ, и ее деятельность регулируется государством в порядке, установленном законодательством РФ.
Глава IV Закона «О газоснабжении» озаглавлена «Правовые основы функционирования и развития Единой системы газоснабжения» (ст. 13-15). В ст. 13 определены «полномочия» организации - собственника Единой системы газоснабжения (то есть ОАО «Газпром»), которые фактически представляют собой функции, связанные с технологическим обеспечением эксплуатации и развития ЕСГ. В последней части данной статьи содержится положение о том, что в процессе функционирования Единой системы газоснабжения в целях повышения ее эффективности организация - собственник ЕСГ может осуществлять меры по совершенствованию структуры данной системы газоснабжения. То есть, Закон «О газоснабжении» предоставляет ОАО «Газпром» право на изменение структуры ЕСГ, не устанавливая конкретно, что именно подразумевается под «совершенствованием структуры».
В ст. 14, озаглавленной «Неделимость Единой системы газоснабжения», содержится принципиально важная норма о недопустимости разделения Единой системы газоснабжения и ликвидации организации - собственника ЕСГ (ОАО «Газпром»), только на основании федерального закона. Законодательно установленная недопустимость разделения ЕСГ затрудняет проведение разделения газотранспортной инфраструктуры, относящейся к естественно-монопольным сферам, от потенциально-конкурентных видов деятельности и соответствующих производственно-технологических объектов (добыча и реализация газа).
Итак, в целях обеспечения надежного газоснабжения и выполнения международных договоров РФ и соглашений о поставках газа организация - собственник Единой системы наделена следующими полномочиями газоснабжения:
1) обеспечивает строительство, эксплуатацию, реконструкцию и развитие объектов Единой системы газоснабжения;
2) обеспечивает непрерывный диспетчерский контроль за функционированием объектов Единой системы газоснабжения, а также подсоединенных к ней объектов газоснабжения в точках их подсоединения. В соответствии с комментируемым положением, а также п. 19 Правил поставки газа в РФ центральное производственно-диспетчерское управление ЦПДУ РАО “Газпром” дает обязательные указания о режиме транспортировки, поставки и отбора газа, о введении в действие графиков ограничения снабжения газом покупателей, обязательные для участников рынка газа.
Исходя из роли ЦПДУ, логично было бы предположить, что это независимая от производителей и потребителей газа организация. Но в реальности все не так. ЦПДУ - даже не отдельное юридическое лицо, а подразделение “Газпрома”, не имеющее договорных отношений с участниками рынка газа. Правила формирования режима транспортировки, поставки и отбора газа, порядок введения в действие графиков ограничения устанавливаются внутренними документами ОАО “Газпром”;