В литературе предлагается такие организации называть юридическими лицами публичного права, поскольку основанием их возникновения служит публично-правовой акт. По правовой природе они отличаются от иных государственных учреждений, не имеющих властных полномочий в отношении третьих лиц, которые условно можно именовать учреждениями обеспечения.
В теории государства и права проводится четкое различие между государственными органами и иными государственными учреждениями, также входящими в механизм государства и осуществляющими определенные его функции. Основным критерием такого разграничения является наделенность государственных органов властными полномочиями для реализации государственной власти. В гражданском праве никаких различий между государственными учреждениями не проводится. Особенности гражданско-правового статуса органов исполнительной власти подчеркивал Я.А. Гейвандов, поскольку эти органы имеют полномочия распорядительного характера в отношении организаций, образующих их систему, и могут вмешиваться в их оперативную деятельность.
Таким образом, вышестоящее по административной структуре юридическое лицо, в данном случае ФПС России, имеет право создавать в своей системе государственные учреждения не на гражданско-правовой, а на административной основе взаимоотношений с подведомственными организациями. Чтобы привести это в соответствие с гражданским правом, необходимо более четко обозначить особенности правового положения и организационно-правовую форму органов государственной власти как юридических лиц.
Вопрос о признании органов государственной власти самостоятельными юридическим лицами не является однозначным. Так, Д.И. Мейер по этому поводу считал, что «все присутственные места и все должностные лица действуют именем государства, служат его органами, и потому нельзя признать их самостоятельными юридическими лицами, а личность их сводится к личности обширного союза – государства». В советской гражданско-правовой науке также высказывались взгляды на государственные органы только как на носителей правомочий государства-собственника и не имеющих каких-либо самостоятельных прав на предоставленное им имущество.
В современном отечественном гражданском праве нигде не определяется, являются ли государственные органы самостоятельными юридическими лицами, и если являются, то в какую организационно-правовую форму они должны быть облечены. В науке все чаще говорится о необходимости различать среди государственных учреждений органы государственной власти и иные учреждения, например, музеи, театры, библиотеки, больницы, образовательные учреждения. И в основе такого различия лежат цели создания и сферы деятельности организаций данной организационно-правовой формы.
Фактически органы государственной власти вступают в отношения, регулируемые гражданским законодательством, а также имеют такие статусообразующие признаки, как организационное единство и автономия, имущественная обособленность. Государственная регистрация в качестве юридического лица иногда представляет определенную проблему для учреждений – государственных органов, деятельность которых регулируется отдельными нормативными актами, прямо предусматривающими наличие у них прав юридического лица.
Следовательно, гражданско-правовое положение органов государственной власти должно быть четко определено в законе. Представляется целесообразным в рамках гражданского права отграничить правовой статус государственных учреждений, являющихся органами государственной власти и созданных для осуществления управленческих функций, от других государственных учреждений, созданных для осуществления социально-культурных и иных функций некоммерческого характера.
В связи с этим главу 5 Гражданского кодекса «Участие Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством» необходимо дополнить статьей следующего содержания:
«Порядок участия органов государственной власти в отношениях, регулируемых гражданским законодательством.
Органы государственной власти являются государственными учреждениями власти, создаваемыми в порядке, установленном законом. Особенности правового положения государственных учреждений власти определяются настоящим Кодексом и иными правовыми актами».
Проблема регулирования деятельности по управлению федеральным имуществом особенно актуальна для Пограничной службы, поскольку она осуществляет достаточно специфический вид государственной деятельности. Кроме того, часть имущества военной организаций является военным имуществом с особым правовым режимом. Поэтому принимать решения по поводу неиспользуемого или используемого не по назначению федерального имущества, перераспределять его в случае необходимости между органами, войсками и другими организациями Пограничной службы и осуществлять другую деятельность по поводу управления федеральной собственностью должен компетентный в вопросах защиты и охраны Государственной границы федеральный орган исполнительной власти. Следовательно, за ФПС России должны быть законодательно закреплены соответствующие государственно-властные полномочия в этой сфере.
Настоящим предлагается закрепить за ФПС России право управления федеральным имуществом, находящимся в ведении организаций Пограничной службы, и включить в Положение о ФПС России пункт в следующей редакции:«ФПС России имеет право от имени Российской Федерации и в соответствии с федеральным законодательством осуществлять правомочия собственника по управлению и распоряжению федеральным имуществом, закрепленным за войсками, органами и организациями Пограничной службы на праве хозяйственного ведения или оперативного управления. Контроль за использованием указанных правомочий осуществляет Правительство Российской Федерации».
С точки зрения процедуры предоставления такого права, на первый взгляд, мы имеем коллизию норм, поскольку руководство деятельностью Пограничной службы осуществляет Президент Российской Федерации, он же утверждает Положение о ФПС России. Правом управления федеральной собственностью обладает Правительство Российской Федерации, только оно может делегировать те или иные полномочия в этой сфере федеральным органам исполнительной власти.
Однако, согласно Федеральному закону «О Пограничной службе Российской Федерации», Положение о специально уполномоченном федеральном органе исполнительной власти по пограничной службе на утверждение Президенту Российской Федерации представляется Председателем Правительства Российской Федерации, так как Правительство Российской Федерации в пределах своей компетенции координирует деятельность ФПС России с деятельностью других федеральных органов исполнительной власти. Таким образом, Правительство Российской Федерации имеет право представить Президенту Российской Федерации предложения о внесении изменений в Положение о ФПС России, предоставив ей определенные полномочия в сфере управления и распоряжения федеральной собственностью, закрепленной за организациями Пограничной службы.
Законодательное закрепление права управления федеральной собственностью позволит ФПС России вести учет и мобильно управлять всеми имущественными средствами Пограничной службы, оперативно перераспределять и маневрировать ими в целях оптимального использования и выполнения служебно-боевых задач. В случае превышения организациями Пограничной службы предоставленных им правомочий в пределах прав хозяйственного ведения и оперативного управления имуществом, ФПС России на полном основании сможет осуществлять предусмотренные гражданским законодательством действия по защите интересов государства-собственника.
ФПС России является главным распорядителем бюджетных средств и имеет право распределять средства федерального бюджета по подведомственным распорядителям и получателям. То есть в сфере финансовых отношений выдержана строгая вертикаль. Хозяйственные взаимоотношения структурных подразделений Пограничной службы между собой тоже строятся на административно-правовой основе. Вместе с тем юридические лица Пограничной службы являются самостоятельными и равноправными субъектами гражданских правоотношений и имущественные отношения между ними должны строиться на договорной основе. Закрепление права управления федеральной собственностью позволит выделить ФПС России из числа других юридических лиц Пограничной службы и нормативно обеспечить вертикаль в вопросах ведения федеральным имуществом.
В настоящее время ФПС России фактически осуществляет правомочия государства-собственника по управлению и распоряжению федеральным имуществом Пограничной службы, позволяя учреждениям использовать его в целях получения внебюджетных доходов и не имея при этом достаточных гражданско-правовых оснований. Закрепление указанного права позволит ФПС России более оперативно и динамично решать вопросы предоставления права заниматься приносящей доходы деятельностью организациям Пограничной службы без ущерба для их служебно-боевой деятельности и, как следствие, частично выполнять свою функцию материально-технического и финансового обеспечения организаций Пограничной службы.
Предложение закрепить за ФПС России право от лица Российской Федерации осуществлять правомочия собственника в отношении имущества Пограничной службы в целом согласуется с Концепцией управления государственным имуществом. В Концепции, в частности, в качестве недостатка системы управления государственным имуществом отмечается, что в настоящее время отраслевые федеральные органы исполнительной власти, имеющие подведомственные учреждения, не организуют учет объектов недвижимого имущества, закрепленного за этими учреждениями, и не проводят мероприятия, повышающие эффективность использования зданий и сооружений. Кроме того, Концепция отмечает необходимость установления мер ответственности федеральных органов исполнительной власти за реализацию предоставленных полномочий по управлению и распоряжению государственным имуществом.