Существенным является вопрос о критериях разграничения права оперативного управления и права собственности. В основе определения и того, и другого понятия лежит классическая триада – правомочия владения, пользования, распоряжения. Не вступая в дискуссию о природе происхождения триады и не пытаясь оценить значение ее легального закрепления, следует заметить, что суть различия права собственности и иных вещных прав лежит не в наборе правомочий лица в отношении объектов. В отличие от права собственности, право оперативного управления опирается только на закон, зависит от власти государства как собственника, базируется на праве государственной собственности, производно от права государственной собственности и существует лишь постольку, поскольку государство признает это необходимым. Государство не утрачивает и ни с кем не делит своего права собственности на имущество, передаваемое в оперативное управление.
Таким образом, представляется верным мнение, что в основе разграничения права оперативного управления и права собственности лежит некая воля. «Правомочия собственника устраняют, исключают всех других лиц от какого-либо воздействия на принадлежащее ему имущество, если на то нет его воли. В отличие от этого правомочия иного законного владельца не только не исключают прав на то же имущество самого собственника, но и возникают обычно по воле последнего и в предусмотренных им пределах.»
«Вопрос о том, в чьем распоряжении находятся средства производства, становится, прежде всего, как проблема юридически закрепленной правопорядком за индивидом или коллективом власти над этими средствами.» Право собственности осуществляется своей властью и в своих интересах, а право оперативного управления государственных организаций – властью государства и в интересах государства. А.В. Венедиктов также говорил о сведении собственного волевого момента к воле государства. Эта точка зрения соотносится с современными научными трудами в области права собственности. Так, К.И. Скловский видит сущность собственности в проявлении в ней лица, и свои аргументы он черпает в философии собственности Гегеля, Н.А. Бердяева, В.С. Соловьева, Б.Н. Чичерина.
Однако данный тезис не означает, что носители права оперативного управления не могут реализовывать собственную волю. Могут, но только в пределах предоставленных им полномочий. Суть ограничений состоит в том, что государство сохраняет за собой право контролировать использование и движение своего имущества. С другой стороны, само государство должно иметь пределы вмешательства в имущественную сферу хозяйствующих организаций. Таким образом, при предоставлении государством имущества в оперативное управление между учреждением и государством устанавливаются определенные взаимоотношения по поводу передаваемого имущества.
Учреждение, с одной стороны, имеет права владения, пользования и распоряжения в отношении закрепленного за ним имущества, но в то же время несет обязанность осуществлять свои правомочия в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением имущества, а также в пределах, установленных законом. Кроме того, учреждение не имеет права отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом. То есть оперативное управление не только право, но и определенная обязанность перед государством.
Государство, с другой стороны, имеет право изъять лишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество, но не произвольно по своему усмотрению, а в установленном законом порядке. Более того, лицо, владеющее имуществом на праве оперативного управления, имеет право на защиту его владения также против собственника.
Такая возникающая на основе норм права связь между государством и лицом, которому государство передает принадлежащее ему имущество в оперативное управление, при которой у каждой из сторон возникают корреспондирующие друг другу субъективные права и обязанности, в теории права называется правоотношением. Таким образом, между государством и учреждением возникает правоотношение по поводу оперативного управления имуществом, и тогда триада правомочий выступает в первую очередь как обязанность. Учреждение обязано владеть, пользоваться и в определенных пределах распоряжаться государственным имуществом, иначе оно теряет право на это имущество.
Обязательственный характер права оперативного управления дает определенные основания к дискуссии о его гражданско-правовой природе. С одной стороны, согласно пункту 1 статьи 216 ГК РФ, право оперативного управления имуществом является вещным правом наряду с правом собственности. С другой стороны, налицо обязательственная природа происхождения этого права.
В научной литературе отмечается смешение вещных и обязательственных прав. «Как бы компенсируя «уход» вещного содержания из отношений собственности, перелив его в управленческо-информационную сферу, современное обязательственное право в чем-то принимает «на себя» правовое опосредование вещных отношений, порождая в этой связи субъективные права, близкие к «самой» собственности.»
В.К. Андреев отмечает, что деление гражданских прав на вещные и обязательственные в ГК РФ не имеет четких границ. Казалось бы, исходя из приоритета первых, законодатель должен был в статье 216 ГК РФ дать исчерпывающий перечень вещных прав, но этого не произошло. В то же время в статье 305 ГК РФ право на защиту владения против собственника предоставляется не только обладателю вещного права, но и любому другому лицу, владеющему вещью на основании закона или договора. Тем самым требования, основанные на праве собственности, распространяются и на обязательственные отношения, что окончательно нивелирует содержание вещных и обязательственных прав. Также существует мнение, что деление гражданских прав на вещные и обязательственные вообще не имеет смысла.
Важность проблемы дуализма гражданского права, то есть деления его на вещные и обязательственные права и институты, подчеркивает К.И. Скловский. Он отмечает, что суть дуализма – в его непреклонной строгости, в невозможности любого наличного права быть одновременно и тем, и другим. Судьба каждого права, каждого спора изначально зависит от того, какое это право – вещное или обязательственное. Очевидно, данное утверждение справедливо и для права оперативного управления.
На наш взгляд, данную дилемму можно разрешить следующим образом. Действительно, при передаче государством определенной собственности в оперативное управление между сторонами возникает правоотношение с весьма определенными обязательствами, лежащими на каждой из сторон. Следовательно, по отношению к собственнику право оперативного управления представляется обязательственным. В процессе же осуществления правомочий в пределах права оперативного управления учреждение вступает в различные гражданско-правовые отношения с третьими лицами, и тогда оно уже несет на себе волю собственника и выступает от лица собственника. Следовательно, по отношению ко всем остальным лицам право оперативного управления представляется вещным с характерными присущими любому вещному праву признаками – непосредственным господством над вещью, возможностью воздействовать на вещь и исключать чужое воздействие.
Закон уравнивает право оперативного управления с правом собственности как возможную форму выражения имущественной обособленности организации. То есть для участия в имущественном обороте не имеет значение, в каком правовом режиме находится обособленное имущество юридического лица. В частности, в легальном определении юридического лица говорится, что для признания таковым организации необходимо иметь в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество.
Таким образом, право оперативного управления находится в тесной взаимозависимости с правоспособностью юридического лица. С одной стороны, правоспособность юридического лица является предпосылкой права оперативного управления, ибо только правосубъектная организация может быть наделена имуществом, переданным в оперативное управление. А с другой стороны, право оперативного управления является формой реализации правоспособности организации.
Правоспособность государственных учреждений носит специальный характер, допускающий возможность иметь лишь те гражданские права и обязанности, которые предусмотрены законом. Специальная правоспособность учреждения определяется целями его создания и деятельности, предусмотренными в учредительных документах. Сделки, заключенные учреждением за пределами его правоспособности, установленной законом, считаются ничтожными. Сделки, заключенные учреждением за пределами его специальной правоспособности, определенной уставом, считаются оспоримыми в соответствии со статьей 173 ГК РФ.
Важной характеристикой правоспособности учреждения является порядок его ответственности по своим обязательствам. По общему правилу, учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами, а при их недостаточности субсидиарную ответственность по обязательствам учреждения несет собственник имущества. Ограниченность ответственности учреждения обусловлена финансированием учреждения собственником и его заинтересованностью в сохранении имущества, закрепленного за учреждением. Кредиторы вправе обратить взыскание только на денежные средства учреждения, а имущество учреждения, находящееся на праве оперативного управления, обладает иммунитетом и не может быть объектом притязаний кредиторов.