В настоящее время правовым основанием для привлечения ФПС России от имени государства в качестве субсидиарного ответчика по гражданским искам является бюджетное законодательство, так как ФПС России – главный распорядитель средств федерального бюджета по отношению к организациям Пограничной службы. Гражданско-правовым основанием для этого могло бы стать нормативное закрепление за ФПС России полномочий в отношении федеральной собственности, переданной Пограничной службе.
Учреждения Пограничной службы должны быть осмотрительны при заключении хозяйственных договоров, поскольку объем договорных обязательств определяется через заложенные в смете объемы расходов. Задержка финансирования не может быть поставлена в вину бюджетному учреждению. Однако если средства были выделены, но их использование носило нецелевой характер, тогда вина учреждения очевидна, и оно должно нести ответственность по невыполненным обязательствам.
Распоряжением Правительства Российской Федерации были установлены ограничения на принятие бюджетными учреждениями гражданско-правовых обязательств и рекомендовано при этом исходить из доведенных лимитов финансирования Минфина России. Заключение договоров бюджетных учреждений, исполнение которых осуществляется за счет средств федерального
бюджета, подлежит обязательному учету в территориальных органах федерального казначейства. Однако эти положения гражданско-правовой ответственности учреждения не распространяются на требования кредиторов, которые возникли из разрешенной учредителем приносящей доходы деятельности.
Особенности гражданской правоспособности учреждений Пограничной службы определяются тем, что они являются военными организациями. Особенности специальной правоспособности военных организаций обусловлены системой централизованного снабжения материальными средствами, необходимыми для осуществления служебно-боевой деятельности в целях выполнения возложенных на них задач в области обеспечения безопасности государства.
Достаточно резкое суждение по поводу участия военных организаций в гражданских правоотношениях высказывает Я.А. Гейвандов. Он считает, что задачи, возложенные на военные организации в сфере обороны и безопасности государства с использованием средств вооруженной защиты, никак не связаны с осуществлением ими от своего имени полномочий в сфере гражданского оборота или каких-либо имущественных прав и обязанностей.
Отсюда, по мнению Я.А. Гейвандова, вытекают следующие особенности правоспособности военных организаций. Во-первых, имущество воинского формирования не может быть в полной мере обособленным, поскольку передается ему и изымается у него вышестоящими органами военного управления в зависимости от необходимости решения конкретных боевых и иных задач, связанных с обеспечением обороны государства. А во-вторых, структура органов и сил, обеспечивающих безопасность страны средствами вооруженной защиты такова, что имущество, переданное одному воинскому формированию, может одновременно являться частью имущества другого формирования, в состав которого оно включено.
Предметом настоящей работы не является исследование проблемы организационно-правовой формы военной организации и такого неотъемлемого ее признака, как имущественная обособленность. Возьмем за данность, что в составе Пограничной службы на настоящий момент прошли государственную регистрацию некоторое количество организаций, созданных именно в форме государственных учреждений. Тем не менее, в позиции Я.А. Гейвандова присутствует определенное рациональное зерно по поводу особенностей правового статуса военных организаций и их правосубъектности, вытекающих из публично-правового характера задач, стоящих перед этими организациями.
Учреждения Пограничной службы, являющиеся одновременно органами государственной власти, имеют определенные особенности гражданской правоспособности. В первую очередь это связано с тем, что для органов государственной власти, в отличие от других участников гражданских правоотношений, не действует принцип «не запрещенное законом дозволено». Этот принцип касается, прежде всего, физических и юридических лиц как субъектов рыночной, хозяйственной деятельности и ни в коем случае не распространяется на государственные властные структуры, должностных лиц, которые обязаны придерживаться другого правила: «можно только то, что прямо разрешено законом». Таким образом, государственные учреждения власти нуждаются в более жесткой регламентации пределов их гражданской правоспособности и, в первую очередь, в отношении предоставления им права заниматься приносящей доходы деятельностью.
Другой особенностью государственных учреждений власти является то, что они могут быть самостоятельными субъектами права оперативного управления и одновременно представлять интересы государства как юридического лица. Юридическую возможность расширения гражданской правосубъектности государственных учреждений власти предоставляет часть 1 статьи 125 ГК РФ, устанавливая, что от имени Российской Федерации могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.
Впрочем, ранее уже говорилось о том, что отношения, возникающие в результате осуществления права оперативного управления, не всегда носят сугубо гражданско-правовой характер, да и сам правовой институт представляется многоотраслевым. При этом особенно возрастает роль административного права, обусловленная необходимостью вкрапления в гражданский кодекс как частноправовой акт некоторых элементов публично-правового регулирования в целях обеспечения баланса интересов обладателей вещных прав и третьих лиц.
По общему правилу, учреждения могут осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствующую этим целям. Закон специально оговаривает, что результаты хозяйственного использования имущества, находящегося в оперативном управлении, в виде плодов, продукции и доходов, включая имущество, приобретенное государственным учреждением по договорам или иным основаниям, поступают в оперативное управление этого учреждения. Следовательно, это имущество становится объектом права собственности государства, поскольку имущественной базой для его появления, как правило, послужило имущество собственника-учредителя, находящееся у учреждения на ограниченном вещном праве.
На основе этого некоторые ученые делают вывод, что объектом права оперативного управления является некая совокупность имущества, переданная собственником учреждению для осуществления своих задач и функций, соответственно любое имущество учреждения попадает под режим оперативного управления. Однако закон прямо рассматривает как имущественный комплекс только государственные предприятия, а за учреждениями лишь сохраняет устойчивое право оперативного управления на принадлежащее ему имущество при смене собственника. При этом указанная норма является дополнительной гарантией имущественной обособленности учреждения.
Несмотря на то, что в праве существует презумпция единства имущества участника гражданского оборота, при этом подчеркивается, что российское гражданское право знает исключение из этого правила, которое связано с возможностью учреждения осуществлять приносящую доходы деятельность. «Учреждения могут иметь два вида имущества с различным правовым режимом и даже с различным пассивом, причем, не будучи собственниками ни того, ни другого.» Таким образом, правовой режим имущества учреждений Пограничной службы может не быть однородным. В частности, во второй главе настоящего исследования будет более подробно рассмотрен правовой режим имущества учреждений Пограничной службы, полученного в результате осуществления приносящей доходы деятельности.
ГК РФ гипотетически расширяет гражданскую правоспособность учреждения, предоставляя ему право осуществлять приносящую доходы деятельность в соответствии с учредительными документами. Указанная правовая норма создает возможность появления у учреждения имущества, не находящегося в его оперативном управлении, поскольку закон именует правомочия в отношении приобретаемого имущества как право самостоятельного распоряжения им. Однако закон, с одной стороны, не раскрывает правовую природу права самостоятельного распоряжения, а с другой стороны, вступает в противоречие с самим собой. Эта проблема будет подробно рассмотрена во второй части настоящего исследования.
Помимо предоставленной законом учреждению возможности осуществлять приносящую доходы деятельность, это юридические лицо также может стать одаряемой стороной по договору дарения, а также наследником имущества. То есть существуют иные гражданско-правовые основания прироста имущества учреждения.
Таким образом, в настоящее время по российскому гражданскому законодательству правосубъектность государственных учреждений претерпела двоякое изменение. С одной стороны, она сузилась, поскольку были значительно ограничены правомочия учреждения в отношении имущества, находящегося в оперативном управлении. А с другой стороны, правосубъектность учреждения вышла за рамки, ранее ограниченные исключительно правом оперативного управления имуществом собственника, за счет возможности в некоторых случаях осуществлять предпринимательскую и иную приносящую доходы деятельность, а также приобретать имущество по иным основаниям.