Общая характеристика направлений деятельности наместничьих органов позволяет сделать вывод, что их компетенция носила универсальный характер и не сводилась только к сбору налогов и осуществлению суда. Являясь представителями великокняжеской власти на местах, они выполняли основные функции аппарата власти и поэтому были наделены судебными, административными и финансовыми полномочиями. Сосредоточивая в своих руках все важнейшие нити, они пронизывали все сферы управления, представляя тем самым каркас существовавшей тогда системы местных учреждений. В этом и заключалось качественное отличие кормленщиков от других должностных лиц на местах, выполнявших частные, зачастую одноразовые поручения.
Система наместничьего управления, как одно из средств объединения русских земель воедино, на первоначальном этапе централизации сыграла прогрессивную роль, благодаря универсальности функций кормленщиков.
Таким образом, оценивая деятельность кормленщиков в функциональном отношении можно прийти к выводу, что наместники и волостели, обладавшие всеобъемлющими полномочиями, являлись вполне самостоятельными, автономно действовавшими на местах (от имени и по распоряжению великого князя) органами управления.
Однако ко второй половине XVв., правительство приходит к пониманию необходимости установления контроля над местными властями, а также регулирования их деятельности. Предпринимаемые законодателем меры постепенно складываются в целый план, направленный к стеснению, а потом и к отмене кормлений.
Этот план включал в себя три направления:
1. Законодательное урегулирование деятельности местного аппарата;
2. Ограничение компетенции наместников;
3. Установление контроля над местными органами.
Прежде всего, правительство стало точнее определять законодательным путем, установившиеся в силу обычая или практики права и ответственность кормленщиков. Среди этих мер можно выделить следующие:
регламентирование размера кормов и законодательное установление порядка их сбора (ст.38, 40, 65 Судебника 1497 г.), а также точного размера пошлин и штрафов;
установление порядка обжалования действий кормленщиков (ст.45 Судебника 1497, ст.75 Судебника 1550 г.);
установление ответственности кормленщиков и их людей за злоупотребления и нарушения по службе (ст.67, 69-71, 75 и другие).
Судебник 1550 г. вносит не менее важные изменения и в другом направлении, отчетливо проводя линию на укрепление и развитие новых учреждений в системе местного управления. Продолжая оставаться вплоть до 50-х годов XVIвека главными органами в аппарате местного управления Русского государства, наместничье управление чем дальше, тем сильнее испытывало давление со стороны возникающих в процессе развития централизованного государства новых институтов. Важнейшим из этих институтов, развитие которого приходится на первую половину XVIвека, был институт губных старост. Новшество, вносимое Судебником 1550 г. и заключалось в том, что Судебник санкционировал развитие губных учреждений, вводя их в общую систему местного управления и устанавливая взаимоотношения с ними старых органов - кормленщиков.
Стремясь устранить существующие трения между местными органами и подведомственным населением, снизить возможность злоупотреблений кормленщиками своей властью, а также завоевать популярность у местных феодалов, законодатель вводит правило, согласно которому при рассмотрении судебных дел наместником или тиуном должны присутствовать "добрые" или "лучшие" люди. Привлечение местного населения было направлено не только на осуществление контрольных функций над деятельностью наместников, но и на постепенное их упразднение. Сам по себе факт участия земских властей в наместничьем суде не являлся до середины XVIв. новостью, однако Судебник 1550 г. пошел гораздо дальше по линии расширения роли и значения старост и "лучших" людей в местном управлении - участие земских властей Судебник превращает в общую и обязательную норму. Во-первых. Судебник предписывает, что в тех волостях, где ранее не было земских властей, им быть; во-вторых, подчеркивает обязательность их участия для всех наместников и волостелей без исключения, теперь даже в мелких судебных делах кормленщики ставятся под контроль выборных местных представителей.
Помимо своего прямого и непосредственного участия в наместничьем суде старосты выполняли еще одну очень важную функцию, а именно: осуществляли составление разметных книг в городах. Книги эти представляли собой списки посадского тяглого населения с указанием, "сколько рублев кто царевы и великого князя подати дает". Именно с помощью разметных книг определялась законность или незаконность исков посадских людей между собой и исков населения к наместникам. При этом, в качестве обязательного условия законности исков к наместникам, Судебник ставил присылку старостами и целовальниками в Москву разметных книг. А так как они составлялись старостами и хранились у них, они (старосты) тем самым получили возможность оказывать влияние на исход исков.
Судебник 1550 г. содержит еще очень важную норму, посвященную контрольным функциям земских властей. В этой статье определяется порядок рассмотрения дел при докладе наместниками результатов своего труда в вышестоящей инстанции. В случае спора при докладе участвуют земские власти, которым отводится решающая роль при рассмотрении споров.
Оценивая деятельность "лучших" людей в местном управлении, можно определить функции земских властей, в основном как контрольные, осуществление которых может быть сведено к четырем формам: во-первых - участие непосредственно в самом судебном процессе, во-вторых - участие при докладе дела в вышестоящей инстанции в случае спора, в-третьих - составление размерных книг, в-четвертых - дача санкции при аресте и взятии на поруки.
Отчетливо выраженная тенденция Судебника 1550 г. на усиление контроля над наместничьим управлением "снизу" дополняется контролем со стороны центральных органов и прежде всего через институт доклада, что уже было отмечено выше. Таким образом, два вида контроля - со стороны местных обществ и со стороны центральной власти - дополняли друг друга, имея своей целью ограничение власти и произвола со стороны наместников и волостелей в отношении подвластного населения.
Специфика правового положения наместников и волостелей в системе местного управления, их функциональные особенности позволяют выделить некоторые особенности этой системы управления:
"натуральный" характер управления, что проявлялось в той форме, в которой получал вознаграждение наместник за исполнение обязанностей по управлению;
"личный" характер службы в аппарате кормленщиков, что выражалось в отношениях личной зависимости лиц, входивших в состав наместничьей администрации от возглавлявших местные органы наместников и волостелей;
универсальность выполняемых местными управителями функций, а именно всеобъемлющий характер полномочий кормленщиков, сосредоточивших в своих руках административные, военные, финансовые и судебные полномочия.
С течением времени кормленая система в том виде, в каком она была представлена в XIV-XVвеках, приходит в упадок. Кризис системы местного управления выразился как во внутренних, так и во внешних проявлениях. Во-первых, сокращаются сроки пребывания кормленщиков на должности, видимо, чтобы перепустить через кормления возможно большее число лиц, князья стали сокращать сроки кормлений. Для последней четверти XVв. наиболее обычным сроком следует считать годичный. В виде особой милости князь "перепускал" кормленщика на второй год, давая прибавку к первому году четверть кормления, половину, три четверти или даже целый год. Во-вторых, наместничества теряют свою целостность. Распространенными становятся кормления, данные в управление нескольким наместникам. Уже к концу XVв. известны случаи выделения в особые кормления должностей тиуна, доводчика, приведчика, а в первой половине XVIв. это становится более распространенным явлением.
Эти перемены не прошли бесследно, они изменили саму суть этой системы управления, так как в итоге кормленщик из судьи и управителя превращался в простого сборщика налогов. Не занимаясь управлением, а часто и не имея такой возможности из-за проживания в другом уезде, наместник приспосабливался к такому положению, либо посылая для сбора дохода своих людей, либо сдавая пожалованный ему доход на откуп. [19, стр.348]
Дробление кормлений в самых разнообразных формах, сокращение сроков кормленой службы разрушительно влияли на наместничью систему управления извне, но существовали так называемые и внутренние проявления кризиса. По мере развития и усиления княжеской власти из всей массы кормленых доходов происходит изъятие наиболее доходных статей. Фискальный интерес побуждал изъять из рук наместников такие доходные статьи, как различные таможенные пошлины. Все это в итоге приводило к снижению доходности кормленых должностей.
Не менее важный процесс разрушения шел со стороны привилегированного землевладения: частного, церковного и монастырского. Распространение иммунитетных привилегий на все большее количество рядовых служилых людей, (отразившее процесс политического возвышения дворянства) приводило к сужению компетенции кормленщиков и лишало их части доходов.
Как организация княжеской власти, наместничества разрушались и тем, что из компетенции местных учреждений выделялись некоторые отрасли управления и поручались особым приказным людям - городским приказчикам. Введением в 40-х годах XVIв. губных учреждений из компетенции наместников были изъяты очень важные дела - разбойные и татиные, которые к тому же составляли для кормленщиков прибыльную статью.
Таким образом, в результате этих перемен к середине XVIв. от когда-то великих кормлений остались жалкие остатки. Возникнув как аппарат великокняжеского управления на местах, наместники и волостели сыграли важную роль в процессе борьбы великокняжеской власти против феодальной раздробленности, за создание централизованного государства. Однако эта прогрессивная роль себя вскоре исчерпала, и наместничье управление по мере укрепления централизованного государства оказалось во все растущем противоречии с центральной государственной властью.