Обнаружившаяся несостоятельность системы наместничьего управления, отсутствие положительных результатов ее реформирования сделали особо актуальным вопрос о необходимости коренных преобразований в местном управлении, о создании новых органов, способных эффективно решать на местном уровне стоящие перед государством задачи.
Московское правительство в это время осаждалось частыми жалобами со стороны населения городов и волостей на злоупотребления кормленщиков, которые вымогали поборы с населения сверх положенных, произвольно увеличивали размеры штрафов, хватали невиновных и вступали в сговор с настоящими разбойниками. Это происходило, несмотря на предпринятые центральной властью законодательные меры по обузданию своеволия местных управителей. И хотя жаловаться в Москву для земского общества было очень дорого и хлопотно, поток челобитий о смене или, вообще, об отмене кормленщиков не уменьшался.
Просьбы эти не прошли незамеченными. Учредительные части земских и губных грамот, излагающие причины реформы местных органов управления, в качестве одной из них указывают именно на столкновение интересов местных жителей и интересов должностных лиц наместничьего управления. Кроме того, в грамотах 50-х годов XVIв. впервые в качестве причины земской реформы называются и жалобы самих кормленщиков на неудобства и конфликты с местными жителями. Столкновение интересов наместников и населения приводили к дезорганизации местного управления.
Процессы централизации Русского государства, централизации государственного управления сопровождались усилением эксплуатации. Разорение крестьян от все возрастающих налогов, от вымогательства и насилия представителей великокняжеской власти приводили к обнищанию феодально-зависимого населения. Одной из форм скрытого протеста против возрастающей эксплуатации было массовое бегство крестьян от старых владельцев в поисках лучших условий жизни, что особенно было характерно для центральных районов страны, откуда крестьяне бежали на юг, юго-восток, восток.
Следствием обострения социальных противоречий в обществе явился рост преступности, так как помимо подчинения у феодально-зависимого населения был еще один выход - встать на путь прямого сопротивления и присоединиться к многочисленным шайкам разбойников. Резко увеличилось число открытых покушений на жизнь и имущество феодалов. Сведения летописей и грамот о "великих разбоях" не были преувеличением и отражали реальную ситуацию в стране накануне реформ [8, стр.283-284].
Столкновение интересов наместников и населения, неспособность местной власти справиться с разбоями, подавить движение народных масс, защитить интересы господствующего класса и обеспечить эффективное управление на местном уровне начинают осознаваться многими представителями господствующего класса. В острой полемической форме политико-юридическая проблематика, связанная с решением вопросов о верховной власти, ее полномочиях и способах реализации начинает подниматься в публицистике середины XVIстолетия. В этот период особое распространение получают теории, связывающие преодоление социально-политического кризиса с "советной" формой организации властно-управленческого аппарата. Наиболее дальновидные идеологи боярства понимают, что наместничье управление изжило себя. Эта мысль ярко проходит через произведения Максима Грека, в которых значительное внимание уделяется разоблачению пороков существующих местных учреждений. В "Слове на лихоимствующих", написанном около 1537 г. он, осуждая преступления властей, неправедный суд, служебные злоупотребления наместников и волостелей, идейно обосновывает необходимость проведения губной реформы, которая нанесла бы удар по сохранившейся еще от периода феодальной раздробленности системы местного управления. Возвышая голос в интересах крепнущего дворянства, призывая царскую власть к соблюдению интересов духовенства, боярства и дворянства, М. Грек поддерживает политику Избранной рады, мероприятия которой, по его мнению, вели к всеобщему согласию [11, стр.151-158]. Таким образом, все симпатии идеолога боярства находятся на стороне монархии, ограниченной сословно-представительными учреждениями.
Дальнейшее развитие идея сословного представительства получает в дворянской публицистике И.С. Пересветова. В своей знаменитой "Большой челобитной", выступая против беззакония в деятельности кормленщиков и критикуя их, с целью изложения своей реформаторской мысли, автор обращается к опыту Магмет-султана и считает, что для устранения беззакония в судебной деятельности, её следует организовать так, чтобы судьи "не искушалися неправо судить, были бы контролируемы в своей деятельности и несли бы суровое наказание за суд по мзде. Симпатизируя возвышающемуся дворянству-"воинникам", на которых, по его мнению, должна опираться центральная власть, И.С. Пересветов предлагает в связи с этим поменять наместничью технику взимания налогов на сбор их со всего царства в государственную казну, и, уже в централизованном порядке выдавать вознаграждение и (прежде всего) жаловать преданных царю воинов. [8, стр.227]
Таким образом, мысль о необходимости советного начала в организации власти, возможности стабилизации социально-политической жизни государства только при участии сословных групп в осуществлении власти в центре и на местах получала поддержку в обществе, наиболее дальновидные представители которого особенно ясно начали осознавать это в 30-40 г. г. XVIвека. Отмена управления кормленщиков была связана не только и не столько с ростом злоупотреблений как таковых именно в эти два десятилетия, а с изменением к ним отношения. И действительно, если раньше на служебные нарушения местной, да и центральной администрации не смотрели как на "грех", то уже в изучаемый период злоупотребления и "неправедный суд" начинают рассматриваться как явления, наносящие вред государству. Таким образом, наместничьи органы, просуществовавшие длительное время, стали давать сбои и мероприятия по их упорядочению ощутимых результатов не принесли. Дальнейшее развитие Русского государства было невозможно без преодоления пережитков феодальной раздробленности в местном управлении. Нужны были меры по расширению местной инициативы, "оживлению общинного духа" и реализации советного начала в организации властно-управленческого аппарата.
В условиях общего кризиса местных учреждений, дворянство, будучи заинтересованным в создании государственного аппарата, который был бы надежным защитником его классовых интересов и в состоянии был бы вести решительную борьбу с посягательствами на феодальную собственность, потребовало реорганизации системы наместничьего управления. В то же время и центральной власти необходимо было заручиться поддержкой верхушки крестьянского и посадского населения, а также привлечь на свою сторону широкие слои дворянства, уже являвшегося единственной силой, способной обеспечить защиту классовых интересов феодалов. Перед правительством стояла задача реформировать местные органы как учреждения, которые не только обеспечивали подчинения местных обществ правительству, но и непосредственно связывали их в единый государственный организм.
Реформами Ивана Грозного выборное начало было вызвано к жизни. Многочисленные источники свидетельствуют о том, что и до государственных преобразований середины XVIв. крестьянством, особенно северных областей Русского государства, избирались старосты, сотские, десятские. Даже после введения наместничьего управления выборные власти продолжали существовать, конечно же, не подменяя кормленщиков, а осуществляя в основном функции по сбору налогов или наблюдению за правильным использованием угодий, находившихся в общем владении волости.
Роль общественного элемента в местном управлении была значительно усилена в результате мероприятий правительства по реорганизации наместничьих органов через введение института "лучших людей". Точная регламентация прав и обязанностей земских представителей позволяла контролировать судебную деятельность наместников "снизу". В силу чего, оценивая преобразования середины XVIвека, можно говорить, что центральная власть, упраздняя наместников и волостелей, использовала при учреждении новой системы местного управления некоторые элементы уже существовавшей организации внутреннего общинного управления, расширив круг выборных властей и возложив на них выполнение новых обязанностей. Опыт земского представительства, живший сначала в обычаях, а затем закрепленный в грамотах наместничьего управления, с довольно существенными изменениями был положен в основу впервые учреждаемых в Русском государстве органов местного самоуправления.
Отмена наместничества должна была повлечь за собой активизацию деятельности ранее существовавших выборных представителей от общества, в связи с возложением на них задач, ранее выполнявшихся кормленщиками, что должно было повлечь увеличение и усложнение выборного аппарата. Многочисленные упоминания о ходатайствах посадских и крестьянских миров, служивших живой связью между населением и центральной властью, посредством которой правительство узнавало о настроениях общества, указания грамот на жалобы населения, как одну из причин введения новых органов самоуправления, подтверждают мысль о том, что губная и земская реформы шли "снизу". Именно в недрах самого общества, уже имевшего опыт внутреннего самоуправления, и зародилась идея построения местных органов на сословно-представительных началах.