Важнейшим инструментом контроля была «бумага» — канцелярский документ. Шел неудержимый процесс строительства бюрократического аппарата: необходимость (требование сверху) «бумаг» вело к увеличению числа чиновников, что в свою очередь, вело к увеличению количества «бумаг». Василий Ключевский приводит случай, характерный для конца 20-х — начала 30-х годов: 15 секретарей расследовали в Московском департаменте Сената дело, только его экстракт составлял 15000 листов. Для перевозки всех бумаг в Петербург понадобилось несколько десятков подвод. По дороге между столицами дело — вместе с подводами — пропало, как в воду кануло. И найти его не удалось.
Строительство бюрократического аппарата, фундамента регулируемого государства, началось при Петре I. При Николае I аппарат уже работал в полную силу, но направление его деятельности часто было таково, что она не оказывала никакого влияния на реальную действительность. Вместе с тем, Василий Ключевский, рассказывая историю с исчезнувшим делом, добавляет, что теперь (не более сорока лет спустя) это кажется «сказочным»31. Историк имеет в виду, что менее чем за полвека бюрократический аппарат российской империи стал работать иначе, т.е. стал, если так можно выразиться, нормальной бюрократической машиной.
Даже самые радикальные критики царствования Николая I признают значение кодификационной деятельности, осуществленной по указанию императора. С этой целью было создано II отделение собственной императорской канцелярии. В январе 1826 г. Михаил Сперанский (член Государственного совета с 1821 г.) подал Николаю I записку с предложением навести порядок в российском законодательстве. Сперанский предложил составить «Полное собрание законов» (включающее важнейшие памятники русского права), затем «Свод законов» (собрание действующего законодательства), а потом «Уложение», в котором все законодательство перерабатывалось в соответствии с уровнем общественно-политического состояния страны. Николай I отверг предложение о составлении «Уложения», опасаясь, как он объяснял, что это приведет к потрясениям существующего порядка, но согласился с двумя первыми пунктами программы Сперанского.
К началу 1830 г. было издано 45 томов «Полного собрания законов», содержавшего более 30 тыс. различных указов, актов и постановлений, начиная с Уложения 1649 г. В 1832 г. был закончен Свод законов, содержавший, как объяснял Михаил Сперанский, то, что в законах «оставалось неизменным и ныне сохраняет свою силу и действие»32.
На протяжении 30 лет царствования, пишет биограф Николая I, «в центре его внимания был крестьянский вопрос33. Он создал девять Секретных комитетов, которые пытались решить вопрос: как освободить крестьян от крепостного права? Историки упрекают Николая за то, что он не освободил крестьян. Они признают, что он видел необходимость изменения отношений между помещиками и крестьянами, но не знал, как это сделать. Не дали ответа и комитеты. В конце XX в., после развала Советского Союза и краха коммунистической системы, стала особенно очевидной трудность освобождения крестьян. И после исчезновения советского строя крестьянский вопрос остается нерешенным в последнем десятилетии XX в. Те же вопросы, которые стояли перед Николаем, стоят перед русскими законодателями — наследниками советской системы: освобождать с землей или без, брать выкуп за землю или нет, если брать, то какого размера?
Решение крестьянского вопроса было поручено V отделению Собственной канцелярии Его Императорского величества. Во главе этого отделения император поставил генерала Павла Киселева, одного из умнейших государственных деятелей эпохи, единственного из окружения Николая, желавшего освободить крестьян с землей. Николай I объявил Павлу Киселеву, что «признает необходимейшим преобразование крепостного права, которое в настоящем его положении оставаться не может», и провозгласил: «Ты будешь мой начальник штаба по крестьянской части»34. Единственное условие, которое ставил император: помещичья земельная собственность должна была остаться неприкосновенной.
Ограниченный в реформаторской деятельности, ненавидимый своими сановными коллегами как «красный», даже как «Пугачев», Павел Киселев приступил к разработке нового положения, касавшегося «казенных» крестьян, т.е. крестьян, являющихся собственностью государства и лично свободных. Предполагалось постепенно подготовить слияние государственных и частновладельческих (крепостных) крестьян, что привело бы к ликвидации права помещиков распоряжаться личностью крестьянина. Улучшение системы управления хозяйственной деятельностью казенных крестьян должно было привести к созданию образца для частных владельцев (помещиков).
Число казенных крестьян — около 20 млн. человек — равнялось примерно числу крепостных (25 млн.). Это был значительный процент населения России, насчитывавшей по переписи 1835 г. 60 млн. жителей. Реформа Киселева лишь незначительно улучшила положение казенных крестьян, что было условием дальнейшего «слияния» государственных и крепостных земледельцев. Она реорганизовала систему управления. В декабре 1837 г. было создано Министерство государственных имуществ, возглавляемое Павлом Киселевым. Возникла могучая бюрократическая машина: наверху — министерство, в губерниях — палаты государственных имуществ. Каждая губерния делилась на несколько округов во главе с окружными начальниками. Округ состоял из нескольких волостей, которые управлялись на выборной основе. Волости делились на сельские общества, выбиравшие сельских старшин, старост, сборщиков подати и т.п.
В результате создания большого и дорогостоящего бюрократического аппарата чиновник стал играть ту же роль, что помещик в крепостной деревне. Причем роль помещика — неизменно падает. Служба в самоуправляющихся дворянских собраниях становится государственной службой. Дворяне получают мундир — министерства внутренних дел. Значительно важнее: падает их экономическое значение. По ревизии (переписи) 1835 г., всех дворян, владельцев крепостных душ в Европейской России (без Царства Польского, Финляндии и земли войска Донского), числилось около 127 тыс. Большинство их составляли помещики, которые имели до 21 души, т. е. владельцы средних имений. Ревизия 1858 г. констатировала, что число помещиков сократилось до 103880 человек. Сокращение числа землевладельцев отражало, в частности, процесс сокращения численности крепостных крестьян. В 1835 г. крепостные составляли 44,5% населения, а в 1858 г. — только 37%, в то время как население за эти годы возросло. «Крепостное право, — резюмирует Ключевский, — не только ухудшало экономическое положение крестьян, но и повело к приостановке естественного их размножения»35.
Складывается новая ситуация. Традиционный уклад русской жизни — государство—дворянство—крестьянство — начинает колебаться в своих основах. Выпадение дворянства, терявшего свою политическую и экономическую роль, оставляло лицом к лицу государство и крестьянство. Государство представлял бюрократический аппарат, не перестававший расти. В 1855 г. число чиновников составляло 82353 человека36. Причем это были только чиновники, имевшие табельные ранги, а еще существовала дополнительно армия низших канцелярских работников. По переписи 1855 г., число чиновников немногим уступало числу помещиков.
Великая русская литература XIX в. сделала все, чтобы представить чиновника в самом неприглядном виде. Ли'бб это нищее, несчастное, жалкое существо, как герой повести Гоголя «Шинель». Либо это бесстыдный взяточник, презирающий нижестоящих и пресмыкающийся перед вышестоящими — этот тип серной кислотой выписан Салтыковым-Щедриным. Литература не придумала этот образ. Современники воспринимали его таким. Владимир Печерин, когда он восклицает: «Я бежал из России, как бегут из зачумленного города», — объясняет свой поступок: «А я предчувствовал, предвидел, я был уверен, что если б я остался в России, то с моим слабым и мягким характером я бы непременно сделался подлейшим верноподданнейшим чиновником или попал бы в Сибирь ни за что ни про что. Я бежал не оглядываясь для того, чтобы сохранить в себе человеческое достоинство»37.
Владимир Печерин был профессором Московского университета и тем не менее, а может быть и поэтому, видел перед собой только два жизненных пути: верноподданный чиновник или Сибирь. Человек необыкновенно увлекающийся, один из первых русских эмигрантов, бежавших на Запад, чтобы включиться в революционное движение, Печерин попеременно поклонялся коммунизму Бабефа, прочитав «Заговор равных» Филиппа Буонарот-ти, религии Сен-Симона, системе Фурье; откровением нового Евангелия стала для него брошюра Ламенне «Слово верующего» и, наконец, он принял католичество и вступил в орден монахов Редемптористов, откуда тоже убежал — через 20 лет. Объясняя русский характер, Герцен говорил, что если русский человек переходит из православия в католичество, то он становится монахом-иезуитом. Александр Герцен имел в виду Печерина, подчеркивая крайности, свойственные русскому характеру.
Представление о чиновниках, как существах, недостойных уважения, становится убеждением рождающейся русской интеллигенции. Чем больше растет корпус чиновников, тем хуже к ним относятся представители просвещенного общества. В лучшем случае их жалеют как жертв самодержавной системы, но не любят как инструмент самодержавия. Герой «Шинели» Гоголя Акакий Акакиевич, над горькой судьбой которого продолжают плакать читатели, был чиновником, который не смог (или не захотел) получить образование, позволившее бы ему сдать экзамен и получить следующий, обер-офицерский чин, что изменило бы образ его жизни. Литературная критика (вопреки Гоголю) превратила героя «Шинели» в жертву социальных условий, сделала его, чиновника, синонимом жалкой, ничтожной личности.
Отрицательное отношение к чиновничеству вообще, а к высшему в особенности, определялось и тем, что оно (чиновничество) воспринималось как чуждое, ибо — немецкое. Немцы занимали доминирующее положение в государственном аппарате России. В 1844 г. статский советник Филипп фон Ви-гель, именовавший себя по-русски Филипп Филиппович Вигель, опубликовал по-французски брошюру «Россия, оккупированная немцами». Вигель, человек язвительного, саркастического ума, сумел написать свою книгу так, что она могла восприниматься и как осуждение чрезмерного немецкого влияния, и как похвала роли немцев в развитии России38. Но если возможна была различная интерпретация фактов, сами факты не оставляли сомнения. По подсчетам американского историка Уолтера Лакера, около 57% руководящих чиновников министерства иностранных дел России, 46% — военного министерства, 62% — министерства почты и путей сообщений составляли выходцы из Германии, немцы, родившиеся в России или в балтийских провинциях. Русский историк Петр Зайончковский, исследовавший правительственный аппарат, подсчитал, что на 1 января 1853г. в Государственном совете было 74,5% русских. 16,3 % немцев, 9,2% поляков.39 В комитете министров важнейшие посты занимали немцы. III отделение называли «немецким комитетом». Министерство финансов находилось в руках немцев. Они составляли менее 1% населения страны.