Впервые на федеральном уровне устанавливаются достаточно строгие критерии определения границ муниципальных образований.
Первый критерий - критерий плотности населения. Он играет большую роль в намечаемой территориальной структуре муниципальной России. В соответствии с ним будут определены территории с низкой плотностью населения, в которых разрешено выделять межселенные территории. В остальных частях Российской Федерации территория должна быть полностью разграничена между поселениями, и здесь межселенных территорий заведомо не может быть.
На территориях с высокой плотностью вводится ограничение, согласно которому основой для поселения, имеющего статус муниципального образования, может быть населенный пункт с числом жителей не менее 3 тыс. жителей, т.е. втрое больше, чем на остальных территориях.
Пороговые значения для территорий с низкой и высокой плотностью населения установлены следующие: на таких территориях плотность сельского населения должна быть как минимум втрое ниже или втрое выше среднего по России показателя. Однако в законе говорится не о плотности сельского населения вообще, а о плотности населения только самих сельских поселений. Это можно понять так, что в качестве знаменателя придется брать площадь не страны или ее административной единицы, а только суммы площадей сельских поселений.
Но при этом обращает на себя внимание тот факт, что в п. 3 настоящей статьи говорится о "плотности населения сельских поселений", а не о "плотности населения в сельских поселениях". Кроме того, в демографических расчетах в таких случаях всегда используется площадь всей территории, а не только населенных пунктов или поселений.
Анализируя комментируемую статью, можно сделать вывод, что важнейшее значение при определении границ территорий сельских и городских поселений будут играть оценочные критерии и принципы, на основе которых субъекты Федерации будут устанавливать границы муниципальных образований. В частности, именно в сфере ведения субъектов Федерации будет находиться решение таких вопросов, как:
1) установление площади исторически сложившихся земель населенных пунктов, прилегающих к населенным пунктам земель общего пользования, территории традиционного землепользования жителей поселения, рекреационных земель поселения и земель для развития поселения;
2) установление площади поселений и районов в малонаселенных территориях будет осуществляться субъектами Федерации исходя из следующего важнейшего дополнительного условия: в границы района включаются территории всех поселений, за исключением территорий городских округов, а также межселенных территорий;
3) включение в состав городского поселения либо в состав сельских поселений (а значит, и в состав территории районов) сельских населенных пунктов численностью населения менее 3000 человек (для малонаселенных территорий - менее 1000);
4) наделение статусом поселений сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек.
Таким образом, от воли законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации во многом будет зависеть формирование нового муниципального территориального деления России. При этом возможны 3 основных варианта реализации правовых норм Федерального закона о территориальной организации местной власти:
- максимальное сохранение существующих в субъекте Федерации территориальных границ;
- избирательное изменение границ муниципальных образований, основанное на политических, социально-экономических, управленческих, исторических и других мотивах;
- максимальное изменение территориальных границ и изменение существующих территорий муниципальных образований.
При формировании территории поселений обязательным является включение в их состав земель населенных пунктов, прилегающих к ним земель общего пользования, территорий традиционного природопользования жителей поселения, рекреационных земель и земель для развития поселения независимо от формы собственности и целевого назначения земель. Введены ограничения относительно населенных пунктов, которые могут находиться в границах городских и сельских поселений.
Кроме численности населения и категорий населенных пунктов, которые могут входить в состав поселения, закон содержит требование учитывать при установлении границ поселения, включающего территории двух и более населенных пунктов, пешеходную доступность в течение рабочего дня до административного центра поселения и обратно для жителей всех населенных пунктов, входящих в состав поселения. Это связано с необходимостью обеспечить всем жителям поселения возможность непосредственного обращения в органы местного самоуправления при неразвитости транспортной инфраструктуры в небольших территориальных образованиях. Для района аналогичное требование состоит в транспортной доступности административного центра. Указанные требования в соответствии с законами субъектов РФ могут не применяться при установлении границ муниципальных районов на малонаселенных и труднодоступных территориях.
В настоящее время отсутствует официальное разъяснение вопроса о том, какое расстояние следует считать пешеходной и транспортной доступностью. По мнению авторов комментария наиболее верной является точка зрения, что средний радиус муниципального района должен быть до 40 км, а поселения - до 9 км.
2. Особые критерии определены для формирования городских поселений, претендующих на статус городского округа.
Закон не выдвигает требований относительно количества жителей городского поселения, необходимого для получения статуса городского округа. Примечательно, что в ходе обсуждения законопроекта выдвигались различные предложения относительно порога численности населения городского поселения (в частности, 50 тыс. жителей, 200 тыс. жителей и более), однако в окончательный текст закона они не попали.
Главное требование закона - это такой уровень развития инфраструктуры, который позволит осуществлять собственные и отдельные государственные полномочия, переданные органам местного самоуправления городского округа в соответствующем порядке. Следует обратить внимание на то, что органы государственной власти субъекта Федерации в каждом конкретном случае самостоятельно определяют уровень экономического, социально-культурного и иного развития городского поселения для приобретения им статуса муниципального образования в виде городского округа.
Таким образом, при формировании территорий муниципальных образований необходимо исходить из следующих приоритетов:
· - выполнение требований Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к составу и размерам территории муниципального образования, численности населения (приведены ниже);
· - максимально возможный учет наличия инфраструктуры, необходимой для решения вопросов местного значения и исполнения возложенных государственных полномочий;
· - учет источников доходов, необходимых для формирования доходной базы местных бюджетов.
· 3-4. Правительство РФ своим распоряжением N 707-р от 25 мая 2004 г. утвердило:
· - перечень субъектов РФ и отдельных районов субъектов РФ (в существующих границах), относящихся к территориям с низкой плотностью населения;
· - перечень субъектов РФ и отдельных районов субъектов РФ (в существующих границах), относящихся к территориям с высокой плотностью населения.
Согласно этому распоряжению субъекты РФ, относящиеся к территориям с низкой и высокой плотностью населения, сгруппированы по федеральным округам.
Например, в Приволжском федеральном округе к территориям с низкой плотностью населения отнесены: Республика Марий Эл (Килемарский и Юринский районы), Пермская область (Горнозаводский и Красновишерский районы).
В том же Приволжском федеральном округе к территориям с высокой плотностью причислены: в Республике Башкортостан 48 районов, в Республике Марий Эл 12 районов, Республика Мордовия, Республика Татарстан, в Удмуртской Республике 22 района, Чувашская Республика, в Кировской области 7 районов, в Нижегородской области 33 района, Пензенская, Самарская области полностью, в Саратовской области 16 районов и полностью Ульяновская область.
Как известно, Конституцией РФ установлено, что изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих муниципальных образований (ч. 2 ст. 131). Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в редакции 1995 г. воспроизводилась лишь конституционная формулировка. Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ должны были установить в законах субъектов РФ гарантии учета мнения населения при решении вопросов изменения границ муниципальных образований.
Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении по делу о проверке конституционности положений Конституции Удмуртской Республики установил, что наиболее адекватной формой учета мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, является референдум. В Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 2003 г. введены подробные нормы, содержащие правовые гарантии учета мнения населения при изменении границ муниципального образования или его преобразования.[3]
В связи с тем, что Конституция РФ устанавливает только требование о необходимости учета мнения населения при изменении территориальных границ муниципальных образований, а Конституционный Суд Российской Федерации лишь провел аналогию указанной процедуры с процедурой референдума, в комментируемом Федеральном законе сделаны соответствующие отсылки к процедуре проведения референдума с закреплением условия получения согласия населения по поводу изменения границ муниципальных образований.