2. Население как носитель права на местное самоуправление:
а) принадлежность права на местное самоуправление населению муниципального образования;
б) предметы ведения муниципального образования;
в) формы, порядок и гарантии прямого участия населения в осуществлении местного самоуправления.
3. Экономические ресурсы местного самоуправления:
а) муниципальная собственность как экономическая основа местного самоуправления;
б) состав муниципальной собственности (категории объектов);
в) порядок формирования муниципальной собственности;
г) общий порядок управления и распоряжения муниципальной собственностью.
4. Финансовые ресурсы местного самоуправления:
а) состав финансовых ресурсов местного самоуправления;
б) порядок формирования финансовых ресурсов местного самоуправления;
в) общий порядок управления и распоряжения финансовыми ресурсами местного самоуправления.
5. Органы местного самоуправления:
а) структура органов местного самоуправления;
б) порядок формирования органов местного самоуправления;
в) компетенция органов местного самоуправления;
г) акты органов местного самоуправления;
д) организация деятельности органов местного самоуправления;
е) статус, гарантии прав и социальные гарантии выборных и иных должностных лиц местного самоуправления;
ж) ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления
6. Установление процедур принятия устава и внесения в него изменений:
а) порядок принятия устава;
б) вступление в силу устава;
в) порядок внесения изменений и дополнений в устав.
Рассмотрим, каким образом в соответствии с законодательством устав муниципального образования может быть разработан, принят и зарегистрирован.[16]
Разработка устава в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации» осуществляется муниципальным образованием самостоятельно. Поэтому порядок подготовки, рассмотрения и принятия устава должен регламентироваться правовыми актами представительных органов местного самоуправления. Также Федеральным законом предусмотрено, что устав муниципального образования может быть принят представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно (на местном референдуме или сходе граждан). Решение о форме принятия устава должно быть принято представительным органом местного самоуправления.
Сформулируем подходы к решению проблемы выбора организационной модели местного самоуправления, введя предварительно для некоторого упрощения задачи классификацию
· органов местного самоуправления. Будем использовать следующие основания для классификации этих органов:
· по способу образования;
· по назначению (степени специализации);
· по предметам ведения;
· по способу принятия решений;
· по типу исполняемых функций.
По способу образования органы местного самоуправления в самом общем случае могут быть разделены на выборные и другие. В отношении выборных органов не требуется дополнительных разъяснений. Другие же органы создаются по мере необходимости и, в свою очередь, могут подразделяться на формируемые на добровольной основе с последующим утверждением (например, комиссии представительного органа), на основе назначения (местная администрация), на основе кооптации по установленным нормам (муниципальные комиссии: административная, жилищная и пр.) и т.п.
Точно такая же классификация может быть, когда используется другой способ создания органов местного самоуправления — способ делегирования полномочий. Общепризнанно в демократических государствах, что источником и носителем власти является народ. Исходя из этого, всякие органы власти, в том числе и органы местного самоуправления как одна из форм осуществления власти, получают свои полномочия от народа, то есть выборы являются не только способом образования органов, но и способом наделения этих органов полномочиями. Органы, формируемые иными способами, получают свои полномочия опосредованно либо от выборных органов, либо в соответствии с правовым актом, принимаемым выборным органом или населением непосредственно. Указанный правовой акт может быть общегосударственным (например, конституция, закон) или местным (устав муниципального образования).
По назначению органы местного самоуправления можно классифицировать как органы общего и специального назначения (органы с широкой и узкой специализацией). При этом под органами общего назначения понимаются те, деятельность которых распространяется на все сферы местного самоуправления (или их большую часть), а под органами специального назначения — «отраслевые» органы, то есть занимающиеся узким направлением деятельности местного самоуправления, одной из его сфер (возможно несколькими). Более понятным такое деление становится на конкретных примерах.
Так, очевидно, что от функционирования финансовых и бюджетных органов в прямой зависимости находится деятельность практически всех остальных органов местного самоуправления. В качестве же специализированных (отраслевых) можно рассматривать органы управления образованием, здравоохранением, муниципальным жилищным строительством, муниципальной собственностью,
Конечно, такое деление, как и любое другое, достаточно условно. Ведь можно сказать, что финансовые органы решают ограниченный круг задач — формируют и развивают доходные источники местного бюджета, а органы управления, скажем, муниципальным здравоохранением, наоборот, занимаются широким кругом задач, так как от состояния здоровья населения зависит и решение большинства других вопросов. Но в данном случае мы рассматриваем деятельность органов местного самоуправления в их взаимодействии и взаимовлиянии, то есть проводим внутреннюю классификацию субъекта управления по степени воздействия решений одних органов на все другие.
С этой точки зрения, вводимые нами основания для классификации оправданы, так как позволяют с учетом особенностей объекта управления определить перечень необходимых управленческих функций и соответствующим образом структурировать субъект управления, иначе говоря, определить наиболее целесообразную в каждом конкретном случае структуру органов местного самоуправления.
При этом речь не идет о том, что для исполнения каждой функции необходимо создавать отдельное управленческое звено. Если, например, объем муниципального строительства измеряется единичными объектами, или в муниципальном образовании имеется одна общеобразовательная школа, то и нет необходимости создавать отдел строительства или соответственно отдел народного образования. В этом случае указанные функции могут исполняться укрупненными структурными подразделениями органов местного самоуправления. В приведенных примерах управление строительством может быть поручено отделу коммунального хозяйства, а управление образованием — отделу социальной политики или другим близким по исполняемым функциям подразделениям.
Деление по предметам ведения мы связываем с тем, что органы местного самоуправления решают не только вопросы местного значения, отнесенные к ведению муниципальных образований, но и исполняют отдельные государственные полномочия, возложенные на них органами государственной власти. Расширение самостоятельности местного самоуправления в управлении местными делами и одновременное обременение органов местного самоуправления государственными полномочиями, которые более целесообразно исполнять на местах, стало общемировой тенденцией, направленной на создание разумного баланса между централизацией и децентрализацией. Отношение к этому процессу со стороны населения, органов местного самоуправления, теоретиков муниципального права неоднозначно, но мы имеем дело с реальным фактом и обязаны его учитывать.
Отдельные государственные полномочия могут исполняться и органами, созданными для решения вопросов местного значения, хотя, как правило, исполняются специально создаваемыми органами. В части исполнения отдельных государственных полномочий органы местного самоуправления подконтрольны государственным органам. Выделение органов, исполняющих отдельные государственные полномочия, для нас существенно уже и потому, что материально-финансовое обеспечение их деятельности должно гарантироваться государством, что предполагает закрепление за местным бюджетом необходимых источников доходов, передачу материальных и финансовых ресурсов.
Классификация по способу принятия решений вводится потому, что в зависимости от характера решений они могут приниматься в коллегиальном порядке или единолично.
Конечно, можно сказать, что в отношении того, какие органы и по каким вопросам принимают решения тем или иным способом, возможен волевой подход, и в этом случае не имело бы смысла рассматривать предложенную классификацию как основание для структурирования органов местного самоуправления. Но на самом деле способ принятия решений обусловлен как природой органа, так и характером принимаемого решения. Самый очевидный пример — представительный орган местного самоуправления. Его основное назначение — представление интегрированных интересов населения; коллективный интерес выражается здесь посредством решений выборного коллегиального органа. Ни один из членов этого органа и никакая их обособленная группа не вправе претендовать на выражение мнения всех избирателей. Следовательно, свои решения от имени населения этот орган принимает в коллегиальном порядке.