Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определены полномочия органов государственной власти Российской федерации в области местного самоуправления, из которых, кроме принятия и изменения федеральных законов об общих принципах организации местного самоуправления, к сфере регулирования вопросов организации и деятельности местного самоуправления относятся:[12]
· — регулирование законами порядка передачи объектов федеральной собственности в муниципальную собственность;
· — наделение органов местного самоуправления федеральным законом отдельными полномочиями Российской Федерации;
· — установление государственных минимальных социальных стандартов;
· — регулирование отношений между федеральным бюджетом и местными бюджетами;
· — регулирование прав граждан на осуществление местного самоуправления;
· — установление федеральных гарантий избирательных прав граждан при выборах органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;
· — установление порядка судебной защиты прав местного самоуправления;
· — регулирование и установление ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления за нарушение законов;
· — регулирование особенностей организации местного самоуправления в приграничных территориях, закрытых административно-территориальных образованиях;
· — регулирование основ муниципальной службы. В дополнение специальной статьи к федеральным полномочиям в области местного самоуправления нормами других статей отнесены:
· — ограничение прав граждан на осуществление местного самоуправления на отдельных территориях федеральным законом в целях защиты конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ст.12)
· — статус депутата, члена выборного органа местного самоуправления и ограничения, связанные со статусом этих органов и лиц (ст.18);
· — установление административной ответственности за нарушение сроков и порядка ответа на обращения граждан в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления (ст.26).
В отношении местного самоуправления действует система федеральных законодательных актов, включающая в себя:
· Конституцию Российской Федерации;
· федеральные законы по вопросам местного самоуправления;
· федеральные отраслевые законы по предметам ведения Российской федерации, содержащие нормы муниципального права;
· федеральные отраслевые законы по предметам совместного ведения, содержащие нормы муниципального права.
Федеральные законы устанавливают различные гарантии прав граждан на проведение выборов в органы местного самоуправления. Так, если законодательным органом субъекта РФ не приняты законы о выборах в эти органы, то выборы проводятся на основе временных положений, принимаемых представительными органами местного управления в соответствии с федеральным законом. Необходимые нормы избирательного права содержатся во "Временном положении о проведении выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, не обеспечивших реализацию конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления", прилагаемом к Федеральному закону "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления". Законом предусмотрено, что в случаях установления нарушений конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления по определенным основаниям дата выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления и порядок их проведения устанавливаются судом. Эти и другие гарантии направлены на то, чтобы не допустить воспрепятствования проведению выборов в органы местного самоуправления.[13]
Полномочиям органов государственной власти субъектов российской федерации в области местного самоуправления также посвящена отдельная статья федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в российской Федерации». В части правового регулирования вопросов организации и деятельности местного самоуправления в соответствии с данной статьей субъекты Российской Федерации:
· принимают и изменяют законы о местном самоуправлении
· регулируют порядок передачи объектов собственности Субъектов Российской Федерации в муниципальную собственность;
· регулируют отношения между бюджетами субъектов Российской федерации и местными бюджетами;
· устанавливают нормативы минимальной бюджетной обеспеченности для обеспечения сбалансированности местных бюджетов;
· наделяют органы местного самоуправления отдельными Полномочиями субъектов Российской Федерации;
· устанавливают и изменяют порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, устанавливают и изменяют их границы и наименования;
· регулируют законами особенности организации местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций;
· регулируют вопросы муниципальной службы;
· принимают и изменяют законы об административных правонарушениях по вопросам, связанным с осуществлением честного самоуправления;
· устанавливают порядок регистрации уставов муниципального образования.[14]
Также как в федеральном законодательстве, нормы муниципального права содержатся и в значительном количестве законов субъектов Российской Федерации, прямо не относящихся к сфере правового регулирования местного самоуправления, в частности:
· в отраслевых законах субъектов Российской федерации по предметам совместного ведения Российской федерации и субъектов Российской Федерации;
· в отраслевых законах субъектов Российской федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации
В соответствии с конституционными и законодательными основами муниципальным образованием самостоятельно разрабатывается устав, который принимается представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно. Устав муниципального образования подлежит государственной регистрации в порядке, установленном законом субъекта РФ. Основанием для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования может быть только противоречие его Конституции РФ, причем отказ в государственной регистрации может быть обжалован гражданами и органами местного самоуправления в судебном порядке.[15]
Федеральным законом гарантируются права граждан в случае, если устав муниципального образования не принят, не вступил в силу или если данным уставом не установлен срок полномочий депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления. В этом случае соответствующий срок полномочий определяется решением суда на основании нормативных правовых актов, в соответствии с которыми по решению суда будут проводиться выборы. Если в определенном судом правовом акте срок полномочий депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления не установлен, то он определяется решением суда и составляет два года. Отсутствие уставов муниципальных образований, выборных органов местного самоуправления, муниципальной собственности или местного бюджета в муниципальных образованиях на момент рассмотрения дела в суде в случаях, если муниципальные образования были упразднены, объединены или преобразованы в порядке, противоречащем законодательству, не может быть основанием для отказа суда в назначении даты выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления в порядке, установленном Федеральным законом.
Каких-либо требований к структуре устава законодательство не содержит. Требования определяются логикой изложения, положенной в основу документа. По своей сути устав — нормативный правовой акт «конституционного» типа. Он определяет систему власти в муниципальном образовании и отношения между этой властью и местным сообществом (населением муниципального образования). В связи с этим устав может быть структурирован следующим образом:
1. Определение объекта: описание муниципального образования (состав территории, границы).
2. Описание субъекта местного самоуправления:
а) население как носитель права на местное самоуправление;
б) компетенция населения (территориального коллектива) как носителя права на местное самоуправление (общая компетенция муниципального образования)
в) формы участия населения в осуществлении местного самоуправления.
3. Ресурсы местного самоуправления:
а) экономические ресурсы (муниципальная собственность)
б) финансовые ресурсы (местный бюджет, внебюджетные фонды, иные финансовые ресурсы).
4. Описание вторичных субъектов местного самоуправления (органов), их компетенции и организации их деятельности.
5. Установление процедур принятия устава и внесения в него изменений.
С учетом законодательных и иных требований к содержанию устава в представленных укрупненных блоках должны быть выделены более мелкие структурные единицы:
1. Описание муниципального образования:
а) состав территории;
б) границы (описание границ; указание на закон субъекта Российской Федерации, которым установлены границы муниципального образования; приложения: картографический материал, проектная документация, предусмотренная законодательством субъекта Российской федерации).