Такой подход, может способствовать уяснению проблематики и дает возможность сделать вывод, что административный регламент есть статичная характеристика того или иного вида деятельности, выраженная в четко определенных и последовательно сменяющих друг друга состояниях, оформленных в специального вида документе, который должен применяться к конкретному виду правоотношений.
Соответственно, административный регламент есть нормативный правовой акт, закрепляющий требования к реализации административных процедур в рамках компетенции, с учетом единства полномочий органов государственной власти.
Как следствие, необходимо создание единой схемы стандартов, в том числе внутриорганизационного характера (административных процедур, административных регламентов), действующих в рамках реализации своих полномочий государственными органами, работа над которыми осуществляется, но еще не завершена.
Стандарты должны основываться на методических рекомендациях, включающих следующие обязательные требования:
- по устранению избыточных административных процедур;
- по упрощению действий и административных процедур, включая уменьшение сроков исполнения действий и административных процедур;
- по предоставлению информации о действиях и об административных процедурах гражданам и организациям;
- по обеспечению доступности и прозрачности административных процедур для всех категорий лиц;
- по установлению персональной ответственности должностных лиц за несоблюдение требований административных регламентов;
- по неотвратимости наступления ответственности за нарушение требований административных регламентов по каждому действию или административной процедуре при исполнении государственной функции контрольно-надзорного характера.
В Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах[53] отмечалось, что готовятся проекты федеральных законов об административных регламентах в органах исполнительной власти. Но данные нормативные правовые акты так и не были приняты. Был лишь подготовлен проект Федерального закона "Об административных регламентах в исполнительных органах государственной власти в Российской Федерации"[54]. Предметом проекта этого Закона выступают отношения, возникающие при разработке, принятии, изменении, применении и отмене административных регламентов в исполнительных органах государственной власти в Российской Федерации.
В настоящее время основы и качественные характеристики административных процедур в большей степени формируются путем разработки и внедрения административных регламентов.
Органами исполнительной власти разрабатываются административные регламенты исполнения государственных функций, административные регламенты предоставления государственных услуг[55] и должностные регламенты гражданских государственных служащих федерального органа исполнительной власти, содержащие последовательность действий по исполнению государственных функций и нормативные сроки осуществления таких действий[56].
Под административным регламентом государственной функции предлагается понимать нормативный акт, регулирующий исполнение органами исполнительной власти в пределах их компетенции отдельной государственной функции либо группы сходных по содержанию государственных функций. Под административным регламентом исполнительного органа государственной власти предлагается понимать правовой акт, устанавливающий внутриорганизационный порядок исполнения государственных функций соответствующим исполнительным органом государственной власти.
Кроме того, хотелось бы отметить практическую значимость формирования самостоятельных видов регламентов, закрепляющих процедуры взаимодействия внутриорганизационного характера[57] и органов исполнительной власти между собой[58] по вопросам реализации полномочий, в рамках действующего законодательства Российской Федерации.
Постановление Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. N 679 "О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг"[59], способствуя раскрытию сущностных признаков административной процедуры, в пункте 2 первоначально закрепило статус административного регламента. Именно в административном регламенте определяются сроки и последовательность действий (административные процедуры) федерального органа исполнительной власти, порядок взаимодействия между его структурными подразделениями и должностными лицами, а также его взаимодействия с другими федеральными органами исполнительной власти и организациями при исполнении государственных функций или предоставлении государственных услуг федеральными органами исполнительной власти.
Если придерживаться буквального понимания рассматриваемой редакции (не действующей в настоящее время), то административные процедуры сводятся только к отношениям субординации и исключительно между органом управления и гражданином (объединением граждан). В то же время нет никаких теоретических и практических оснований к тому, чтобы отказываться от признания процедурного характера отношений еще и других видов:
1) органов управления между собой;
2) структурных подразделений и должностных лиц в рамках одного органа;
3) органов исполнительной власти с органами местного самоуправления.
Именно для устранения выявленных недостатков были внесены изменения в Постановление Правительства РФ N 679, которые расширяют содержание, со слов: "а также взаимодействие федерального органа исполнительной власти с физическими или юридическими лицами (далее - заявители), иными органами государственной власти и местного самоуправления, а также учреждениями и организациями при исполнении государственной функции (предоставлении государственной услуги)"[60].
Значимость подобного широкого понимания заключается в создании дополнительной гарантии такого необходимого свойства административных процедур, как прозрачность. Впрочем, прозрачность не только свойство административных процедур, но и требование ко всему управленческому процессу, например можно говорить об информационной открытости.
Неурегулированность, или недолжная регламентация, столь важных процедурных вопросов на практике порождает массу сложностей, которые напрямую влияют на участников рассматриваемых правоотношений, в определенной степени затрагивая права и интересы как каждой из сторон, так и широкого круга заинтересованных лиц.
В результате рассматриваемые проблемы требуют скорейшего их разрешения, в том числе создания современных административных процедур и упорядочения способов реализации административно-материальных норм, что позволит усилить гарантии прав граждан в их взаимоотношениях с публичной администрацией и повысить эффективность выполнения всех административных действий.
При этом необходимо учитывать, что только регламентом может быть урегулировано то, как исполняется функция, как реализуется задача, то, как предоставляется государственная услуга. Именно административный регламент должен исчерпывающим образом регулировать исполнение этих функций и достижение поставленных задач.[61]
В целом административный регламент государственных полномочий принимается в форме нормативного акта и включает в себя следующие основные элементы:
- последовательность и варианты действий и решений, необходимых для осуществления полномочий исполнительного органа государственной власти, сроки их совершения;
- нормативы использования ресурсов, необходимых для совершения действия или принятия решения;
- формы и порядок контроля за совершением действий и принятием решений в ходе осуществления полномочий исполнительного органа государственной власти;
- критерии принятия решений;
- показатели результативности;
- формы отчетности о совершении действий или принятии решений в ходе осуществления полномочий исполнительного органа государственной власти.
При этом в контексте вышеизложенного под сферой действия административных регламентов понимается исполнение государственных полномочий и внутриорганизационных административных процедур, обеспечивающих их исполнение, что непосредственно связанно с:
1) осуществлением исполнительными органами государственной власти контрольно-надзорной деятельности;
2) межведомственным взаимодействием (взаимодействием исполнительных органов государственной власти в процессе осуществления государственных функций);
3) оказанием государственных услуг неопределенному кругу лиц, обеспечением исполнения прав и обязанностей граждан и организаций, оказанием государственных услуг конкретным гражданам и организациям непосредственно в государственных органах, включая достаточно обширный круг вопросов.
Соответственно, административный регламент должен исчерпывающим образом регулировать исполнение соответствующих государственных полномочий, предполагается и разработка электронных административных регламентов.
Так же не маловажным является то, что часть административных регламентов должна быть реализована в электронной форме, позволяющей обеспечить оперативность, информационную насыщенность управленческих решений и постоянный контроль их исполнения. Кроме того, должна быть обеспечена координация мероприятий административной реформы и программ, стимулирующих использование информационных технологий в государственном управлении[62].