Но данный вопрос в настоящее время вызывает дискуссии на тему, что понимать под электронной формой административных регламентов. На практике уже возникает необходимость нормативного закрепления понятия "электронный административный регламент". Под ним предлагается понимать "электронную модель деятельности органа власти", в которой содержится информация не только об административных процессах (процедурах), но и об организационной структуре, функциях, полномочиях, проектной деятельности, целях, системе показателей.[63]
Именно электронный административный регламент должен выступать формальным описанием административных процедур, подходящим для непосредственного исполнения с использованием информационно-коммуникационных технологий.
Указанные регламенты основываются на системе электронной обработки и анализа информации в ходе выполнения функций федеральным органом исполнительной власти.
Однако электронный административный регламент является не просто копией административного регламента, представленной в электронной форме. Если административный регламент представляет собой алгоритм исполнения органом административной власти возложенных на него полномочий, то ЭАР является автоматизированной информационной системой (АИС), реализующей этот алгоритм на основе программных средств и информационных технологий.[64]
В законопроекте "Об административных регламентах в исполнительных органах государственной власти в Российской Федерации"[65] указано, что "электронный административный регламент (ЭАР) - реализация административного регламента с использованием информационно-коммуникационных технологий при условии обязательного обеспечения юридической значимости автоматических и автоматизированных административных процедур, в том числе в случае отсутствия непосредственного взаимодействия участников административного регламента".
Соответственно, регламентация действий государственных служащих, а также стандартизация процедур, например контроля (надзора), обжалования действий (решений) органов исполнительной власти, осуществляется одновременно во взаимосвязи и взаимозависимости, что только повышает качественные характеристики административных процедур.
Выделяют в качестве ключевой методической проблемы административной регламентации и стандартизации разделение понятий "функция" и "услуга", что вызвано различным пониманием государственной услуги. Данная проблема была наиболее существенной при разработке регламентов контрольно-надзорных функций в федеральных службах и вызвана различным пониманием терминов "государственная услуга" в контексте административной реформы.[66]
Действующий в настоящее время Порядок разработки и утверждения устанавливает единые требования к разработке и утверждению федеральными органами исполнительной власти административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг), то есть фактически не разделяя регламентацию "функции" и "услуги", а исходя из единообразного подхода.[67]
Приведенный пример,Н.А. Игнатюк свидетельствует о том, что описание последовательности исполнения одних функций по содержанию будет отличаться от описания последовательности исполнения других функций. Так, описание последовательности действий осуществления контрольных функций будет существенно отличаться от описания последовательности действий государственной функции по ведению реестра интеллектуальной собственности или от описания выполнения действий по исполнению государственной функции по проведению экспертизы проектной документации.
Это объясняется тем, что каждая из государственных функций имеет свой характер, который и предопределяет виды и последовательность административных процедур (действий).
Главное, что необходимо добиваться при описании последовательности действий исполнения государственной функции по контролю, - чтобы в описании были освещены все основные блоки административных действий, которые были бы выстроены в логической последовательности, то есть имели логическое начало и логическое завершение.
Например, если речь идет о плановых проверках, то описание должно начинаться с определения тех, кто отвечает за весь комплекс проверочных мероприятий, а заканчиваться описанием действий по предотвращению возникновения однотипных нарушений.[68]
Обязательным элементом регламентации административных процедур должны выступать подготовка методических материалов для разработки и внедрения административных регламентов, разработка пилотных проектов, создание условий для проведения экспертиз (общественной, независимой, антикоррупционной), консультационная и образовательная поддержка разработки и внедрения административных регламентов, с учетом создания объективной практики их применения.
Методические рекомендации при этом включают следующие стандарты и обязательные требования по:
- устранению избыточных административных процедур;
- упрощению действий и административных процедур, включая уменьшение сроков исполнения действий и административных процедур;
- предоставлению информации о действиях и об административных процедурах гражданам и организациям;
- обеспечению доступности и прозрачности административных процедур для всех категорий лиц;
- установлению персональной ответственности должностных лиц за несоблюдение требований административных регламентов;
- неотвратимости наступления ответственности за нарушение требований административных регламентов по каждому действию или административной процедуре при исполнении государственной функции контрольно-надзорного характера.
Однако в настоящее время в административных регламентах отсутствует четкое, единообразное закрепление порядка осуществления мероприятий по контролю (надзору), а также возможность наступления ответственности органов и должностных лиц в рамках реализации административных процедур.
Минусом сложившейся практики можно считать необязательность методических рекомендаций для конкретных разработчиков административных регламентов и их множественность, следует нормативно разрешить указанный пробел и закрепить необходимость руководствоваться официальными методическими рекомендациями при разработке регламентов.
По данным направлениям органами исполнительной власти разработан и принят ряд административных регламентов, которые определяют административные процедуры контрольной надзорной деятельности по соответствующим направлениям.[69]
Возникает закономерный вопрос: насколько допустимо в правовом государстве отдавать "на откуп" самим органам исполнительной власти регламентацию столь важных вопросов, как правила принятия административно-правовых актов, правила совершения распорядительных действий по реализации запретов, разрешений, дозволений, предписаний, контрольно-надзорных, регистрационных, координационных и иных полномочий. Возможно, это и не повлияет на качественные характеристики административных регламентов, однако целесообразно принять типовые правовые акты управления, соответствующие действующим нормам права, административные процедуры должны быть урегулированы на законодательном уровне. По мнению специалистов, "такой подход в состоянии обеспечить реализацию предписаний Конституции РФ.
Отсутствие должной процессуальной формы правоотношений названной группы на практике как раз и приводит к многочисленным (если не повсеместным) фактам произвола со стороны чиновников в лучшем случае, а худшем такое "неправовое поле" приносит "урожай коррупции" и иных преступных деяний".[70]
К административным регламентам в системе исполнительной власти необходимо подходить как к выработке обеспечительных правовых средств и институтов, которые позволят улучшить процесс публичного управления в нашей стране.[71] Административные регламенты должны позволить решить целый ряд задач: повысить управляемость в органах власти, усилить контроль за их деятельностью со стороны общества, создать исчерпывающие требования к решениям и содержанию работ государственных служащих, снизить административное усмотрение и коррупционный потенциал управленческих решений.[72]
Вследствие анализа проблем правового регулирования административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг можно сделать вывод о том, что качество разрабатываемых и уже принятых административных регламентов в настоящее время вызывает существенные нарекания и служит индикатором их недостаточной нормативно-правовой состоятельности.
Совершенствование разработки и применения административных регламентов исполнения контрольно-надзорных функций должно базироваться на социально-экономическом развитии, стабильных политических условиях общественного развития и следующих принципах правового регулирования:
- разграничение регулирующих, разрешительных и контрольно-надзорных функций;
- формирование единого подхода к теоретическим основам контрольно-надзорной деятельности;
- установление границ функций контрольно-надзорного характера;
- применение единых правил и требований к реализации контрольно-надзорных функций;
- соответствие административных регламентов уровню развития социально-экономических аспектов и уровню научно-технического развития;
- единство применения требований административных регламентов независимо от особенностей содержательных характеристик контрольно-надзорных функций;