Экономические методы публичного управления, так же, как и административные, должны применяться только на основании нормативных положений. Стимулирующее воздействие этих методов управления должно проявляться в системе публичного управления с высокой степенью очевидности, значимости и эффективности. Только тогда административная система, имеющая государственно-властную управленческую природу и базирующаяся в основном на административных "командах", понимаемых в демократическом смысле, обеспечивает должный уровень управляемости государством и обществом. Среди необходимых элементов так называемого косвенного государственного регулирования рыночной экономики учеными выделяются следующие: государственная информация и прогнозы; государственные программы, контракты и заказы; регулирование динамики цен, доходов, занятости, профессиональной подготовки; налоговая и амортизационная политика.[5]
Следует иметь в виду, что все существенные особенности публичного управления, налагающие свой отпечаток, как правило, на все административно-правовые институты, оказывают влияние и на административные и экономические методы осуществления управленческих действий. Это объясняется тем, что субъекты государственного управления наделены государственно-властными полномочиями, необходимым объемом компетенции, особым правовым статусом обладают и государственные и муниципальные служащие, все должностные лица, которые в необходимых случаях могут и обязаны осуществлять в рамках установленных административных процедур как административные, так и экономические методы управления.
Административные и экономические методы, имея различное назначение и содержание, на практике, как правило, взаимосвязаны и имеют общие черты: управленческое содержание; субъекты применения; объекты управляющего воздействия; необходимость достижения целей и решения задач управления; форма осуществления управляющего воздействия (принятие административного акта или правового акта управления).
Вместе с тем в различных отраслях и сферах государственного управления обнаруживается преобладающее использование тех или иных методов управления. Например, в сфере организации и функционирования органов государственной безопасности или органов внутренних дел преобладает применение административных методов, а в области образования, науки, здравоохранения наряду с прямым административным воздействием большое значение имеют экономические методы, также в области управления промышленностью большую роль играют экономические методы, хотя не исключаются методы административного регулирующего воздействия.
В систему способов управляющего воздействия входят как традиционные (например, распоряжение о совершении необходимых действий, содержащееся в принятом правовом акте управления), так и новые методы, необходимость которых только обосновывается. Например, в литературе встречаются предложения ввести в систему методов управления такой метод, как управленческое консультирование.[6]
В данном случае речь идет о возможности создания специальных консультативных органов (должностей) в органах исполнительной власти и предоставления им права привлекать специалистов в различных сферах управления для оказания консультирования. Очевидно, в этом случае необходимо специальное решение, исходящее от Правительства РФ, в котором бы устанавливались процедурные вопросы управленческого консультирования, определялись условия учета результатов и выводов оказанного консультирования. Управленческое консультирование, как и другие методы управления, прежде всего, должно быть направлено на усиление результативности управленческой деятельности, повышение эффективности управленческого труда.
Административные методы государственного управления, содержащие регулирующие нормы, дозволения, предписания, разрешения, запреты — необходимый элемент существования и функционирования системы государственного управления. Нельзя переоценивать или, наоборот, недооценивать административные методы осуществления управленческих действий, поскольку они являются необходимым атрибутом демократической административной системы. В условиях правовой государственности они должны применяться субъектами публичного управления в соответствии с установленными процедурными правилами и для решения соответствующих управленческих задач. Эффективность и законность применяемых административных методов управления во многом зависит от управленческого персонала, его правовой культуры, образования, условий осуществления управленческой деятельности.
В качестве еще одной группы методов государственного управления в литературе выделяются социально-психологические методы управляющего воздействия, которые должны способствовать созданию в органах исполнительной власти благоприятного и устойчивого морально-психологического климата.[7] Не отрицая важности данных методов управления, следует заметить, что они не имеют правового содержания. Социально-психологические методы, как и социологические методы управления, являются объектом изучения психологии и социологии государственного управления.[8] Однако в силу того, что они используются в управленческой практике, важное значение приобретает специфическая подготовка лиц, применяющих данные методы управления. В этом смысле следует признать целесообразным для государственных и муниципальных служащих, для должностных лиц, особенно руководящего управленческого персонала органов исполнительной власти, регулярное повышение квалификации не только в юридической сфере, но и в области психологии, социологии и этики публичного управления.
1.2. Соотношение контроля и надзора
Множество внимания, различных ученых, уделяется изучению соотношения контроля и надзора.
А. П. Алехин не разделяет понятия «контроль» и «надзор» по их функциональному назначению, указывая на то, что контроль служит не только для обеспечения дисциплины и законности, но и для государственного управления. Автор подчеркивает зависимость организации и осуществления контроля от особенностей правового положения предприятий, учреждений и организаций государственного и негосударственного секторов в экономике и других сферах. При раскрытии содержания надзора, им используется термин «контроль»[9]. Исходя из контекста работы А. П. Алехина, можно определить, что термины «контроль» и «надзор» тождественны.
Много внимания уделяет в своих научных трудах исследованию государственного контроля и надзора М.С. Студеникина. По ее мнению, от организации контрольно надзорной деятельности во многом зависит поддержание законности, дисциплины и правопорядка.[10] Исследуя понятия «контроль» и «надзор» М.С. Студеникина считает, что эти понятия следует различать по широте, охватываемой обследованием сферы деятельности, а также по специфике методов и правовых форм воздействия. Для контроля характерна та особенность, что он не ограничивается кругом вопросов, связанных с соблюдением обязательных предписаний - законов и других нормативных актов. Органы контроля интересуются не только тем, не нарушил ли субъект управления действующее законодательство, но и тем, насколько правильно, целесообразно и эффективно он использовал все предоставленные ему полномочия. Специфика административного надзора проявляется в ограничении пределов его компетенции проверкой только законности действия конкретного объекта. При этом, М.С. Студеникина, абсолютно верно замечает, что органов «чистого» административного надзора не существует, ибо в практической деятельности наблюдается сочетание элементов внешнего контроля и административного надзора, в связи с чем, весьма трудно в каждом конкретном случае отграничить, где именно кончается надзор и начинается контроль. М. С. Студеникина особо подчеркивает, что надзор - это суженный контроль, но суженный только в отношении своего приложения. Таким образом, можно сделать вывод, что М.С. Студеникина разграничивает понятия «административный надзор» и «административный контроль», опираясь на критерии проверки целесообразности и эффективности деятельности. Данная позиция, на наш взгляд, представляется весьма интересной. Вместе с тем она не полностью отражает цели контроля и надзора и не дает возможности четко разграничить эти понятия.
Особого внимания по данному вопросу заслуживает позиция Д.Н. Бахраха. Он замечает, что контроль, являясь одной из важнейших функций административной власти, включает в себя наблюдение за законностью и целесообразностью деятельности, оценку ее с позиций правовых, научных, социально-политических, организационно-технических.
Ограниченным, суженным контролем является надзор. Административный надзор - это надведомственный специализированный систематический контроль государственной администрации за соблюдением гражданами и организациями правовых и технико-правовых норм. Он обеспечивает охрану соответствующих общественных отношений и материальных ценностей не только от правонарушений, но и от объективно противоправных действий, стихийных явлений.
По мнению Д. Н. Бахраха, в условиях сокращения государственного вмешательства в деятельность организаций, граждан, перехода к правовому государству, объем надзора будет увеличиваться за счет сужения контроля. Кроме того, объем надзорной деятельности расширяется потому, что в жизни общества увеличивается роль технических средств, разнообразных технических правил, контроль за соблюдением которых — важное условие обеспечения безопасности.