Нельзя, однако, признать правовое положение краев и областей беспроблемным. Периодически возникают сложности, связанные с требованием отдельными регионами особого (как правило, государственного) статуса. К упомянутым вопросам относится т.н. «республиканизация», основной формой проявления которой служит объявление краем /областью о своем статусе как о статусе республики. Таковы Уральская республика (самопровозглашенная на месте Свердловской области 21 октября 1993 г.[45]), Вологодская республика, Дальневосточная республика и др. После Указа Президента РФ о государственной поддержке казачества[46] на юге России усилилось движение за создание Области Войска Донского как самостоятельного «государственно-территориального субъекта РФ» и, шире, - за образование Южно-Русской Республики. В Ростовской области в 1993 г. было создано казачье временное управление (правительство)[47].
В 1993 г. Архангельский областной Совет Самостоятельно повысил статус области и расширил права местной власти практически до уровня самостоятельной республики[48]. При этом существенным ограничениям подверглись полномочия ФС РФ, Президента и Правительства РФ на территории области. Областной Совет наделил областные власти правом приостанавливать деятельность тех федеральных органов государственной власти, которые «противоречат интересам местного населения». Для формирования областного и арбитражного судов, назначения и освобождения руководителей федеральных органов требуется согласие областного Совета и главы областной администрации.
Края и области, как и республики, вторгаются в сферу компетенции РФ и нарушают российскую Конституцию. Законодательное Собрание Краснодарского края, пойдя по данному пути, официально утвердило запрет на регистрацию лиц определенных национальностей (в частности, турок-месхетинцев) по месту жительства, о чем неоднократно сообщалось в средствах массовой информации. Тем самым Краснодарский край как субъект РФ грубо вторгся в сферу исключительного федерального ведения. Ограничение права граждан РФ свободно передвигаться и выбирать место пребывания и жительства могут быть установлены только федеральным законом (ч.3 ст. 55 Конституции РФ). Те же проблемы встали в Ставропольском крае, а так же в городе Москве, Московской и Воронежской областях. Решением Конституционного Суда РФ практика прописки была признана неконституционной[49], однако, переименованная в «регистрацию», продолжала существовать, противореча не только правам граждан, но и интересам Федерации.
Таким образом, можно говорить о том, что процессы «суверенизации» затронули не только национальные республики в составе РФ, но и отдельные регионы с этническим русским населением (Сибирь, Центр и Юг России), и даже отдельные муниципальные образования (Краснопресненский район Москвы, г.Воркуту и др.). В том виде, в каком она существует в настоящее время, республиканизация – это не только требование равноправия субъектов РФ, сколько требование предоставления всем субъектам РФ статуса республики в составе РФ со всеми последствиями («государственным» статусом, долей «суверенных» полномочий и т.д.[50]). При этом забывают, что упомянутыми правами республики обладают вразрез с Конституцией РФ. Заявления регионов об изменении их статуса в одностороннем порядке также неконституционны, по причине отсутствия Федерального конституционного закона, призванного регулировать порядок изменения статуса субъектов РФ согласно ч.5 ст. 66 Конституции РФ.
3.2. Автономные образования в составе Российской Федерации.
Правовое положение автономных округов в составе РФ можно считать неопределенным: с одной стороны – это полноценные равноправные субъекты РФ (ч.1 ст.5 Конституции РФ), участвующие в реализации общего суверенитета; с другой – национальные образования с непонятным статусом в составе краев и областей (кроме Чукотского автономного округа и Еврейской автономной области) (ч.4 ст.66 Конституции РФ).
Причину этой неопределенности в статусе автономных образований нужно искать у истоков их создания в период существования СССР. Тогда система автономий строилась в соответствии с концепцией И.В. Сталина, согласно которой государственность предоставлялась этническим группам в зависимости от их нахождения на определенной стадии развития национального самосознания на пути к превращению в полноценную нацию. Соответственно, была установлена иерархия стадий национальной государственности:
- союзные республики, имевшие по Конституции 1924 г. право выхода их состава СССР;
- автономные советские социалистические республики (сегодня все автономные республики на территории РФ стали просто республиками);
- автономные области в составе краев (существовали и не национальные области в составе краев); сегодня 4 из 5 автономных областей стали республиками в составе РФ, а Еврейская автономная область, хотя и состоит не в Хабаровском крае, как ранее, а в РФ, статус республики приобрести не смогла, видимо, по национальным основаниям;
- национальные (с 1977 г. автономные) округа, созданные согласно постановлению ВЦИК РСФСР от 10 декабря 1930 г. специально для малочисленных народов Севера;
- национальные районы и национальные сельсоветы (упразднены в начале 40-х гг.).
Автономия была объявлена низшей формой федеративной связи[51], что хотя и придало временный стимул для ее развития, впоследствии, внесло неразрешимые противоречия в ее статусе: если автономные округа – субъекты Федерации, то они должны иметь права субъектов Федерации; при невозможности предоставления им таких прав, наделение их статусом субъектов Федерации становится фикцией.
Следует обратить внимание на двойственный статус автономных округов в составе РФ. Согласно ст.71 и 84 Конституции РСФСР 1978 г. автономные округа находились в составе краев (областей). Это положение было развито в Законе РСФСР «Об автономных округах» 1980 г., в соответствии с которым план социального и экономического развития автономного округа являлся частью плана социального и экономического развития края (области), а бюджет автономного округа – составной частью бюджета края (области).
Реформой Конституции РСФСР в 1990 г. было предусмотрено, что автономный округ находился в составе РФ и мог входить в край (область). Следовательно, мог и не входить. Федеративный договор 1992 г. не добавил ничего относительно зависимости автономного округа от края (области), в составе которой он находился.
Последнее положение получило развитие только в отношении Чукотского автономного округа. Сначала Чукотский округ вознамерился стать республикой в составе РФ, однако решил остаться в прежнем статусе, но с выходом из Магаданской области и прямым вхождением в РФ. Президиум Верховного Совета РФ поручил Советам Магаданской области и Чукотского АО рассмотреть вопрос о поэтапном выходе округа из состава области[52]. В том же году Верховный Совет РФ принял Закон «О непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав РФ»[53]. Магаданская область, не согласившись с этим Законом, обратилась в Конституционный Суд РФ, который признал Закон конституционным[54].
Автономные округа по Конституции РФ являются субъектами Российской Федерации, и чтобы изменить их статус, необходимо пересмотреть Конституцию РФ.
Заключение.
Конституция 1993 г. продолжила процесс совершенствования федеративных отношений. Она закрепляет положение, которое позволяет преодолеть крайние подходы к государственному устройству, которые культивируются определенными политическими силами: сепаратизм республик, т. е. их выход из состава РФ, с одной стороны, и возврат к унитарной структуре регионов – с другой. Таким образом, только демократический федерализм способен внести политическую стабильность в межнациональные отношения. Идя по этому пути, новая Конституция закрепила равенство всех субъектов Федерации, провела более четкое разделение предметов ведения и полномочий федеральной власти и власти субъектов Федерации.
РФ возникла в силу определенных исторических причин. И хотя эти причины в наше время потеряли смысл, федерализм выступает как единственно возможная форма демократического управления столь обширным государством. Вхождение в состав Федерации 85 субъектов (самая большая по числу субъектов федерация в мире) явилось результатом включения всех автономий и административно-территориальных единиц, далеко не равных в экономическом отношении. Отсюда выдвижение определенными кругами различных проектов по сокращению числа субъектов Федерации, часто обоснованных необходимостью создания крупных экономических комплексов. Экономико-географический федерализм в будущем, несомненно, испытает влияние интеграционных процессов развития рыночных отношений, подгонять которые политическими методами нельзя.
Нельзя считать бесспорным и закрепление национально-государственных основ российского федерализма, особенно в отношении прав и обязанностей национальных и территориальных субъектов Федерации. Сегодняшняя РФ включает 28 весьма неоднородных национальных государств или образований, а 57 субъектов имеют территориальную основу. В результате можно сделать три важных правовых вывода:
1) Россия не является национальным государством, это многонациональное государство;
2) республики – субъекты Федерации признаются национальными государствами, несмотря на многонациональный состав их населения;
3) русская нация не имеет в составе РФ собственно национальной государственности, из чего следует, что русская нация видит воплощение своих национальных интересов в создании многонационального демократического правового государства – Российской Федерации.