Прежде всего, прокурор выступает как орган надзора за исполнением законов. Обладая властными полномочиями, он вправе отстранить лицо, производящее расследование по делу в форме дознания, передать уголовное дело из одного органа предварительного расследования другому, освободить всякого незаконно задержанного или лишенного свободы.
С другой стороны, являясь участником уголовно-процессуальной деятельности, наделенным на досудебных стадиях уголовного процесса правом осуществления уголовного преследования по уголовным делам публичного и частно-публичного обвинения (ч. 1 ст. 21 УПК РФ), а также обязанностью принятия мер на основе правовых норм УПК РФ к установлению события преступления, изобличения лица или лиц, виновных в совершении преступления (ч. 2 ст. 21 УПК РФ) прокурор вправе, в пределах своих полномочий выносить требования, давать поручения, осуществлять запросы, которые обязательны для исполнения всеми учреждениями, предприятиями, организациями, должностными лицами и гражданами (ч. 4 ст. 21 УПК РФ).
Следует иметь в виду, что полномочия прокурора, закрепленные в ч. 4 ст. 21 УПК РФ, а также процессуальные формы их выражений, не относятся к следственным действия, на них не распространяются нормы-правила глав 21, 22 УПК РФ, регулирующих общие условия производства предварительного расследования.
Вместе с тем, эти действия прокурора являются процессуальными действиями и должны иметь соответствующее документальное оформление.
Прокурор, в числе полномочий которого предусмотрено осуществление уголовного преследования, а также обеспечение надзора за процессуальной деятельностью органов дознания, обязан обеспечить всем участникам уголовного судопроизводства на досудебных стадиях реальную возможность реализации ими прав и обязанностей, а также неотвратимость наступления ответственности за их нарушения (ч. 1 ст. 11 УПК РФ).
Эта группа полномочий прокурора, имеет широкий формат и глубину на каждой стадии досудебного производства, начиная от стадии возбуждения уголовного дела и заканчивая стадией принятия прокурором решения по уголовному делу, поступившему к нему с обвинительным актом. В тоже время, эта группа полномочий прокурора не имеет достаточного нормативно-правового закрепления в актах Генеральной прокуратуры РФ, в связи с чем в практике прокурорского надзора в каждом регионе наработан разноплановый опыт, который требует обобщения и закрепления в методических рекомендациях.
Из изложенного выше следует, что все эти разноплановые полномочия будучи закрепленными за одним должностным лицо, делают процессуальное положение прокурора в уголовном судопроизводстве весьма сложным и ответственным. Как было отмечено ранее, ст. 30 Закона о прокуратуре устанавливает, что полномочия прокурора по надзору за исполнением закона органами предварительного расследования регулируются уголовно-процессуальным законодательством РФ. Статус прокурора при осуществлении надзора за исполнением законов органами дознания определяются нормами ст. 37 УПК РФ. В соответствии с ч. 2 ст. 37 УПК РФ прокурор вправе:
- проверять исполнение требований федерального закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях;
- выносить мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства;
- требовать от органов дознания устранения нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе дознания;
- давать дознавателю письменные указания о направлении расследования, производстве процессуальных действий;
- давать согласие дознавателю на возбуждение перед судом ходатайства об избрании, отмене или изменении меры пресечения либо о производстве иного процессуального действия, которое допускается на основании судебного решения;
- отменять незаконное или необоснованное постановление нижестоящего прокурора, а также незаконные или необоснованные постановления дознавателя в порядке, установленном УПК РФ;
- участвовать в судебных заседаниях при рассмотрении в ходе досудебного производства вопросов об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу, о продлении срока содержания под стражей либо об отмене или изменении данной меры пресечения, а также при рассмотрении ходатайств о производстве иных процессуальных действий, которые допускаются на основании судебного решения, и при рассмотрении жалоб в порядке, установленном статьей 125 УПК РФ;
- разрешать отводы, заявленные дознавателю, а также его самоотводы; отстранять дознавателя от дальнейшего производства расследования, если им допущено нарушение требований УПК РФ;
- изымать любое уголовное дело у дознавателя и передавать его следователю с обязательным указанием оснований такой передачи;
- возвращать уголовное дело дознавателю со своими письменными указаниями о производстве дополнительного расследования, об изменении объема обвинения либо квалификации действий обвиняемых или для пересоставления обвинительного акта и устранения выявленных недостатков.
Следует иметь ввиду, что перечисленные полномочия не носят исчерпывающего характера, так как п. 16 ч. 2 ст. 37 УПК РФ установлено, что прокурор осуществляет иные полномочия, предоставленные ему УПК РФ. На этом основании можно утверждать, что прокурор обязан осуществлять и полномочия, вытекающие из требований ст.ст. 10, 11, 14, 17, 21 УПК РФ, а также целого ряда других статей уголовно-процессуального закона России. Эти полномочия были рассмотрены выше.
3.2 Формы прокурорского реагирования на нарушения закона, допускаемые органами, осуществляющими дознание
Установленные законом средства прокурорского надзора можно разделить на три основные группы:
1) средства, с помощью которых прокурор выявляет нарушения закона;
2) средства реагирования на выявленные нарушения;
3) средства предотвращения нарушений законности.
Однако, в практике работы органов прокуратуры, да в процессуальной теории, подчас невозможно разграничить действия прокурора по выявлению нарушений закона по их устранению.
Например, при реализации такой формы надзора, как прием и рассмотрение жалоб на действия органов предварительного расследования могут одновременно сочетаться и выявление нарушений, и их устранение, что обычно оформляется одним процессуальным документом – требованием прокурора об устранении нарушений федерального законодательства допущенных в ходе дознания[38]. Большинство прокурорских полномочий пригодны для решения разных задач надзора, поэтому их классификация производится главным образом, для упорядочения изложения и более четкого уяснения данных правовых средств и форм их выражения. В теории прокурорского надзора формы прокурорского реагирования принято делить на три группы:
1) формы выявления (обнаружения) нарушений закона;
2) формы надзорной деятельности прокурора по устранению нарушений закона;
3) формы предупреждения нарушений закона.
Выявить нарушение закона, допущенное при расследовании преступлений, прокурор может путем ознакомления с материалами расследования преступлений, непосредственно организованного участия в расследовании преступлений, рассмотрения жалоб на действия и акты органов дознания или обобщения практики расследования преступлений.Форму непосредственного организационного участия в расследовании преступлений нельзя смешивать с процессуальной формой участия в производстве предварительного следствия, которой прокурор был наделен до 7 сентября 2007 года[39].
Рассмотрим отдельно каждую из этих форм надзора и методы их осуществления.
1. Ознакомление с материалами расследования.
Ознакомление с материалами уголовного дела, находящимися в производстве органа дознания, прокурор осуществляет различными методами, а именно путем незамедлительной проверки и изучения представленных материалов уголовного дела, путем ознакомления с наблюдательным производством по делу.
2. Непосредственное организованное участие в расследовании преступлений.
Данная форма надзора может осуществляться прокурором путем присутствия при выполнении дознавателем важных следственных действий (осмотра места происшествия, допроса свидетелей и т.п.).
Более активное непосредственное участие прокурора и его влияние на организацию расследования преступлений может выражаться, например, в проведении по его инициативе координационных совещаний руководителей правоохранительных органов по вопросам борьбы с преступностью, расследованию отдельных категорий уголовных дел и т.п. Следует иметь в виду, что принимать организационное участие в производстве предварительного следствия прокурору нужно в тех случаях, когда он не может обеспечить иными средствами решение задач расследования. При этом прокурор не должен руководить процессуальными действиями.
3. Рассмотрение жалоб на действия (бездействия) и решения органа дознания и дознавателя.
В соответствии со ст.ст. 123, 124 УПК РФ прокурор обязан рассматривать поступившие к нему жалобы на действия (бездействия) и акты дознавателя и органов дознания. Проверяя жалобы, он знакомится с уголовным делами, опрашивает лиц, обжалующих действия органа дознания, а также других лиц; истребует объяснения у работников органов дознания. При этом он вправе делать необходимые запросы, поручения, направленные на детальное и объективное установление события преступления, а также изобличение лица или лиц, причастных к совершению преступления (ч.ч. 2, 4 с. 21 УПК РФ). Выявив нарушения федеральных законов, прокурор принимает меры к их устранению в соответствии с полномочиями, закрепленными в ст. 10 и ч. 2 ст. 37 УПК РФ.