6. Подытоживая краткий обзор зарубежного опыта, можно сделать некоторые обобщающие выводы.
Во-первых, в конкретном "расщепленном" виде, пригодном для нормативно-правового регулирования, процесс монополизации имеет двойственную направленность, выражающуюся:
а) в экономическом росте хозяйствующих субъектов —увеличении ими производства, объемов товарооборота и т. п.;
б) в изменениях состояния рынка.
Как минимум, по обоим этим направлениям необходимо и государственное регулирование: создание нормативно-правовой основы для контроля над операциями (сделками) хозяйствующих субъектов и контроля за уровнем концентрации товаров на рынке.
Во-вторых, при осуществлении антимонопольного регулирования надо помнить о принципе "не навреди". Борьба с монополизмом и защита свободы конкуренции не должны вести к разрыву технологических связей между предприятиями, превращаться в средство деиндустриализации народного хозяйства, ослабления экономики страны. Законодательство призвано оперативно реагировать на перемены в рыночных отношениях и в зависимости от них ужесточать или либерализовать соответствующие нормы права.
В-третьих, система нормативно-правовых актов, регулирующих конкуренцию и монополию на рынке, бывает различной. Принимаются законы, отдельные по конкуренции и по монополиям (например, в Великобритании Закон о монополиях и контроле за ограничительной практикой — 1948 г. и Закон о конкуренции — 1980 г.), и один законодательный акт, но регулирующий и те, и другие общественные отношения (например, в Японии Закон против монополий — 1947 г.).
В-четвертых, как правило, создаются специальные государственные антимонопольные органы (например, Федеральная служба картелей — в Германии, Генеральный директорат по справедливой торговле — в Японии, конкурентный трибунал — в Канаде).
7. В России первым, но зато мощным толчком к законодательному регулированию конкуренции и монополий послужила еще Конституция РСФСР. В конце 1990 г. ее ст. 17 была дополнена нормой, обязывающей государство не допускать монополизма в экономике. А уже 22 марта 1991 г. принимается Закон РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках"*, который затем неоднократно изменялся и дополнялся**. Особо кардинальные изменения были внесены в мае 1995 г. Сейчас его полное название — федеральный закон "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" (№ 83-ФЗ)*** (далее по тексту — Федеральный закон "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках"). Изменения и дополнения обусловлены тем, что в процессе реализации первых редакций Закона выявились его существенные недостатки, а также тем, что после 1992 г. был издан ряд основополагающих государственных актов, в частности Конституция РФ, нормы которых относились к конкуренции и монополистической деятельности. Закон следовало привести в соответствие с ними. Кроме того, прежняя редакция Закона не раскрывала содержания нормативно-правовой основы конкуренции и монополистической деятельности. В результате изменения коснулись буквально каждой статьи прежних редакций Закона.
* Ведомости РСФСР, 1991, № 16, ст. 499.
** Ведомости РФ, 1992, № 32; № 34, ст. 1996.
*** Российская газета. 1995. 30 мая; см., также: Федеральный закон от 6 мая 1998 г. "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" // СЗ РФ, 1998, № 19, ст. 2066.
Сформировавшаяся ныне Нормативно-правовая основа конкуренции и ограничения монополистической деятельности состоит из трех крупных блоков. Первый — законодательство. В новой редакции Закона ему посвящена специальная ст. 11 "Антимонопольное законодательство". Последнее отличается двумя особенностями. Во-первых, его формирование как составной части нормативно-правовой основы, относится к предметам ведения Российской Федерации. Субъекты Федерации принимать по этому поводу свое законодательство не вправе. Данное положение вытекает из п. "ж" ст. 71 Конституции РФ, отнесшей к ведению Российской Федерации "установление правовых основ единого рынка". Как мы уже знаем, конкуренция и ее антипод — монополии есть атрибут рынка. Во-вторых, понятие "законодательство", в отличие, например, от "законодательства" гражданского, используется здесь в широком смысле слова. Оно включает не только собственно законы, исходящие от законодательного органа Российской Федерации, но и от некоторых других федеральных органов государственной власти.
Развертывание нормативно-правовой основы начинается с Конституции РФ, которая содержит фундаментальные нормы. Они включены, в частности: в п. 1 ст. 8, согласно которому в Российской Федерации гарантируется поддержка конкуренции; п. 2 ст. 34, в соответствии с которым не допускается экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию; п. 1 ст. 74, запрещающий на территории Российской Федерации установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств.
Особую значимость в нормативно-правовой основе имеет уже упоминавшийся Федеральный закон "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", содержащий нормы, специально направленные на регулирование обозначенных в его названии общественных отношений. Действуя на всей территории Российской Федерации, он определяет организационные и правовые основы предупреждения, ограничения и пресечения монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции и направлен на обеспечение условий для создания и эффективного функционирования товарных рынков.
Конкретная сфера применения закона чрезвычайно широка. Прежде всего, под действие закона подпадают все участники социального общения: российские и иностранные юридические лица, федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, а также физические лица — граждане, иностранцы и лица без гражданства. Условие действия закона всего одно — участие перечисленных лиц в общественных отношениях, влияющих на конкуренцию.
Далее, Закон распространяется на все товарные рынки в Российской Федерации. Кроме того, Закон применяется и в тех случаях, когда действия и соглашения, соответственно совершаемые либо заключаемые указанными лицами за пределами территории Российской Федерации, приводят или могут привести к ограничению конкуренции или влекут за собой другие отрицательные последствия на рынках в Российской Федерации.
В Законе решена проблема его соотношения с другими законодательными актами, регулирующими сходные рыночные отношения, выделены те из них, к которым он не применяется вовсе или применяется с некоторыми ограничениями. Закон не распространяется на отношения, связанные с объектами исключительных прав, за исключением случаев, когда соглашения, связанные с их использованием, направлены на ограничение конкуренции. Отношения, связанные с монополистической деятельностью и недобросовестной конкуренцией на рынках ценных бумаг и финансовых услуг, за исключением случаев, когда складывающиеся на этих рынках отношения оказывают влияние на конкуренцию на товарных рынках, регулируются иными законодательными актами Российской Федерации*. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые содержатся в антимонопольном законодательстве Российской Федерации, то применяются правила международного договора.
* См., например: Федеральный закон от 23 июня 1999 г. "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг" // СЗ РФ, 1999, № 26, ст. 3174.
Закон установил, что проведение государственной политики по содействию развитию товарных рынков и конкуренции, предупреждению, ограничению и пресечению монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции осуществляется федеральным антимонопольным органом. Таким органом в настоящее время является Министерство РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства — правопреемник Государственного антимонопольного комитета РФ, который до 1997 г. именовался Государственный комитет РФ по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур*. Отметим сейчас два обстоятельства. Первое — основные задачи этого министерства. Ими являются: содействие формированию рыночных отношений на основе развития конкуренции и предпринимательства; предупреждение, ограничение и пресечение монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции; государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства.
* См. об этом: Указы Президента РФ "О системе федеральных органов исполнительной власти" от 14 августа 1996 г. № 1176, "Вопросы федеральных органов исполнительной власти" от 6 сентября 1996 г. № 1326 и "О совершенствовании структуры федеральных органов исполнительной власти" от 17 марта 1997 г. № 249 // СЗ РФ, 1996, № 34, ст. 4081; № 37, ст. 4264; 1997, № 12, ст. 1419; "О статусе федеральных органов исполнительной власти" от 22 сентября 1998 г. № 1142 // Российская газета. 1998. 23 сент.; Положение о Министерстве утверждено постановлением Правительства РФ от 12 июля 1999 г. № 793 // СЗ РФ, 1999, № 29, ст. 3756.
Второе — структура Министерства. Она состоит из центрального аппарата, включающего министра, его заместителей, управления и отделы. Министерство РФ для осуществления своих полномочий создает свои территориальные органы и назначает соответствующих должностных лиц. Территориальные органы подведомственны министерству и осуществляют свою деятельность на основе положения, утверждаемого Министерством. Последнее наделяет территориальные органы полномочиями в пределах своей компетенции. Действующее положение о территориальном управлении утверждено Государственным антимонопольным комитетом РФ 13 ноября 1995 г. В тексте учебника при использовании терминов "федеральный антимонопольный орган", "федеральные антимонопольные органы", если не оговорено иное, имеется в виду непосредственно само министерство и его территориальные управления.