Кандидатуры заместителей председателя исполнительного комитета, управляющего делами и персональный состав исполнительного комитета председатель областного исполнительного комитета должен согласовать с Президентом, после чего вправе произвести соответствующие назначения.
Назначение на должность и освобождение от должности председателей районных (городских) исполнительных комитетов и представление их кандидатур на утверждение районных (городских) Советов депутатов осуществляется председателем областного исполнительного комитета. Он же принимает окончательное решение о назначении председателей районных (городских) исполнительных комитетов в случае повторного отказа соответствующих Советов депутатов утвердить предложенные кандидатуры.
Исполнительным и распорядительным органом на территории района в городе является местная администрация с правами юридического лица. Местные администрации входят в систему органов исполнительной власти и являются органами местного управления [14 с. 65].
В состав местной администрации входят глава местной администрации, его заместители и члены местной администрации.
Глава местной администрации назначается на должность и освобождается от должности Президентом Республики Беларусь или в установленном им порядке. Заместитель (заместители) главы местной администрации назначается на должность и освобождается от должности председателем городского исполнительного комитета. Другие члены местной администрации, а также ее сотрудники назначаются на должность и освобождаются от должности главой местной администрации.
Исполнительная власть является ветвью единой государственной власти, но она не может отождествляться с видом (формой) государственной деятельности. Суть такой деятельности - не сама власть, а лишь форма ее практической реализации. Следовательно, исполнительная власть не тождественна и исполнительной деятельности, равно как и системе органов исполнительной власти, а также государственному управлению, которое всегда характеризовалось как определенный вид государственно-властной деятельности, в рамках которого практически реализуется исполнительная власть. Государственное управление - более широкая институция, включающая в себя и социальные проявления исполнительной власти. Внутренняя же структура исполнительной власти не есть сама эта власть. Аналогично, видимо, должен решаться и вопрос о соотношении исполнительной власти и исполнительно-распорядительной деятельности. Понятие "исполнительная власть" и понятие "исполнительно-распорядительная деятельность" как стержневое в государственном управлении не являются тождественными, поскольку первое более статично и представляет собой содержательное, сущностное выражение, отражение динамики государственно-управленческой деятельности и своего рода ее следствие (кстати, это подтверждает и исторически более позднее появление концепции "разделение властей", нежели "разделение труда"). Поэтому вряд ли оправданно считать "исполнительную власть" базовой категорией. Она аккумулирует в себе лишь значительную часть этой деятельности, но далеко не всю государственно-управленческую деятельность и не всех органов государства в целом и органов государственного управления в частности.
Что же касается второго подхода, то есть когда "орган исполнительной власти" понимается шире, нежели "орган государственного управления", то он настолько нетрадиционен, что требует разъяснения (толкования) законодателем.
По мнению автора, сложилась настоятельная необходимость выработки единого понимания исполнительной власти как самостоятельной ветви единой государственной власти и системы органов исполнительной власти в целом.
По природе исполнительная власть неразрывно связана с процессом повседневного управления страной, что предопределяет определенный и динамичный характер ее деятельности, требующей соответствующей нормативной базы в виде многочисленных подзаконных актов, издаваемых в пределах ее компетенции. Эффективность функционирования исполнительной власти возможна лишь при условии, если создана устойчивая, централизованная, жестко иерархичная ее вертикаль, позволяющая точно и своевременно проводить в жизнь принятые решения.
Орган исполнительной власти – это организация, которая, являясь частью государственного аппарата, имеет свою структуру, компетенцию, территориальный масштаб деятельности. Она образована в соответствии с законодательством, наделена правом выступать по поручению государства, призвана в порядке исполнительной и распорядительной деятельности осуществлять повседневное руководство хозяйственной, социально-культурной, административно-политической сферами, заниматься межотраслевым управлением.
Специфику любого органа государственной власти составляет то, что он осуществляет задачи и функции государства и выступает от его имени, наделен государственными властными полномочиями. Эти полномочия состоят в праве органа издавать юридические акты от имени государства, и эти акты являются обязательными для тех, кому они адресованы, применять меры, обеспечивающие реализацию юридических актов, в том числе меры убеждения, стимулирования и принуждения.
Система органов исполнительной власти осуществляет исполнительную и распорядительную деятельность. На данную систему государственной власти возложена организационно-управленческая, исполнительно-распорядительная деятельность, осуществляемая определенными органами государства и должностными лицами на основе и во исполнение законов с целью обеспечения повседневного (текущего) функционирования государства и его аппарата. Полномочия и возможности осуществления исполнительной власти предоставлены Правительству и ряду определенных должностных лиц.
Органы исполнительной власти (органы государственного управления) - это исполнительно-распорядительные органы, ведущие повседневную оперативную работу по государственному управлению общественными процессами в интересах общества или его части (политическими силами, стоящими у власти).
Органы исполнительной власти предназначены в первую очередь для исполнения законов, издаваемых органами законодательной власти. Во исполнение законов ей предоставлено право активных действий, а также право принятия подзаконных нормативных актов.
В пределах своей компетенции органы исполнительной власти наделяются необходимой для их нормального функционирования оперативной самостоятельностью. На них возлагаются все ответственные задачи по правовому регулированию и руководству различными сферами жизнедеятельности общества и государства. Эти задачи, равно как место и роль органов управления в государственном аппарате, закрепляются в конституционных и обычных правовых актах.
Сторонники концепции разделения властей не спорят с идеей единства государственной власти, но отвергают ее организационно-правовое единство. При таком подходе исполнительную власть можно характеризовать в качестве подсистемы в рамках системы единой государственной власти.
В действующих конституционных положениях и в текущем законодательстве используются термины "исполнительная власть", "органы исполнительной власти", "государственное управление", "органы государственного управления", "центральный орган государственного управления", "местное управление", "местные органы управления", "исполнительные и распорядительные органы". Вместе с тем в законодательстве Республики отсутствуют такие понятия, как "система исполнительной власти", "система органов исполнительной власти". Разобраться в сложившемся многообразии терминов достаточно сложно.
Конституция Республики Беларусь наряду с понятием "исполнительная власть" употребляла и другое - "система органов исполнительной власти" (п.2 ч.1 ст.100). Оно не раскрывалось, но согласно Указа Президента Республики Беларусь № 289 от 5 мая 2006 г. с изм. и доп. «О структуре Правительства Республики Беларусь» [29] Правительство определялось как центральный орган исполнительной власти (ч.1 ст.1). Вместе с тем повсеместно встречался термин "министерства и другие центральные органы управления Республики Беларусь" [25, ст.5]. Действующая редакция Конституции не только не устранила неясности в понятийном аппарате, связанные с исполнительной властью, но, на наш взгляд, внесла дополнительные элементы бессистемности в результате механического "соединения" теории разделения властей с теорией разделения труда. Так, исчезло понятие "система органов исполнительной власти", но наряду с "органами исполнительной власти" (ст.107) постоянно употребляется термин "органы государственного управления" (ст.84, 106, 107). Как уже отмечалось, до вступления в силу Конституции Республики Беларусь 1994 года [20] классификация органов государства была более четкой. Они делились на органы государственной власти (Советы народных депутатов), государственного управления (исполнительные и распорядительные органы - Правительство, исполнительные комитеты местных Советов народных депутатов и т.д.) и правоохранительные (органы правосудия, арбитража и прокурорского надзора).
Анализ действующих конституционных положений дает основания сделать вывод, что законодательная власть в Республике Беларусь принадлежит трем субъектам: избирательному корпусу путем республиканского референдума, Национальному собранию и Президенту. К сожалению, приходится отмечать, что Конституция Республики Беларусь и текущее законодательство не дают ясного представления о понятии, системе, структуре и назначении исполнительной власти. Не определена также функциональная сфера исполнительной власти и не разграничены предметы ведения и полномочия между ее органами на каждом уровне системы. Все это не позволяет четко установить соотношение понятий "орган исполнительной власти" и "орган государственного управления". Например, согласно ч.1 ст.106 Конституции исполнительную власть в Республике Беларусь осуществляет Правительство - Совет Министров Республики Беларусь - центральный орган государственного управления. В то же время в ст.107 Конституции закреплено положение, что Правительство Республики Беларусь руководит системой подчиненных ему органов государственного управления и других органов исполнительной власти.