Рассмотрение вопроса о ратификации международного договора и принятие соответствующего решения осуществляются Государственной Думой на своем заседании в таком же порядке, как и по другим законопроектам. Государственная Дума может принять законопроект в первом чтении, отклонить законопроект, принять закон, а также отсрочить рассмотрение вопроса о ратификации международного договора.
Принятый Государственной Думой федеральный закон о ратификации международного договора в течение пяти дней передается на рассмотрение Совета Федерации. Решение о принятии закона и направлении его в Совет Федерации оформляется постановлением Государственной Думы.
Рассмотрение Советом Федерации принятых Государственной Думой федеральных законов о ратификации международных договоров осуществляется в соответствии с регламентом Совета Федерации. Процедура предварительного обсуждения закона о ратификации международного договора в комитетах Совета Федерации во многом аналогична процедуре такого обсуждения в комитетах Государственной Думы. По результатам обсуждения принятого Государственной Думой федерального закона о ратификации международного договора Совет Федерации принимает решение одобрить закон или отклонить его. Такое решение оформляется постановлением Совета Федерации.
Дальнейшие действия палат Федерального Собрания в отношении федерального закона о ратификации международного договора определяются Конституцией и регламентами палат.
Федеральный закон о ратификации международного договора, принятый Федеральным Собранием, направляется в соответствии с Конституцией Президенту для подписания и обнародования.
На основании федерального закона о ратификации международного договора Российской Федерации Президентом Российской Федерации подписывается ратификационная грамота, которая скрепляется его печатью и подписью министра иностранных дел Российской Федерации, вслед за чем стороны обмениваются ратификационными грамотами и сдают грамоты на хранение депозитарию.
§4. Присоединение к международному договору. Подтверждение участия в международном договоре.
Если государство с самого начала не участвовало в договоре, оно может присоединиться к нему на условиях, в нем предусмотренных. Присоединением другого вида является случай, когда государство, не имеющее права, согласно положениям договора, стать его участником, впоследствии получает такую возможность.
Присоединение – не просто особый способ выражения согласия государства на обязательность для него международного договора или отдельная подстадия в процессе его заключения. Как справедливо заметил В.Ф.Губин, присоединение можно рассматривать как своеобразный способ заключения международных договоров, при котором процесс заключения может расчленяться на ряд стадий или этапов. В этом процессе могут быть различные способы выражения согласия присоединяющегося государства на обязательность для него международного договора, например подписание протокола о присоединении и даже ратификация акта о присоединении к международному договору[35].
Поскольку присоединяющееся государство могло и не участвовать в переговорах или конференции по подготовке согласованного текста договора, то, исходя из принципа суверенного равенства, по мнению В.Ф.Губина, такое государство вправе претендовать на то, чтобы провести предварительные переговоры с первоначальными участниками договора или консультации с его депозитарием об условиях своего участия в договоре. В этом случае, применительно к присоединяющемуся государству, будет иметь место как бы стадия подготовки и принятия текста договора.
Как уже говорилось, договоры, допускающие присоединение других государств, называются открытыми. В большинстве своем ими являются общие многосторонние договоры. Но и региональные договоры могут быть открыты для участия в них других государств.
Принципиальное значение, на что уже указывалось, имеет открытие для всех государств, независимо от их общественного строя, общих многосторонних договоров, включающее право присоединиться к ним. На Венской конференции по праву договоров поправка Чехословакии, предлагавшая закрепить это право, не была принята. Венская конвенция в ст.15 содержит дискриминационные формулы, ограничивающие суверенные права государств участвовать в договорах путем присоединения. Советская делегация голосовала против этой статьи, сделав соответствующее заявление. Так же поступил ряд других делегаций, указав, что общие многосторонние договоры должны быть открыты для присоединения всех государств[36].
Если международный договор открыт для присоединения, любое государство может стать его участником в соответствии с предусмотренной в нем процедурой. При этом порядок присоединения должен определяться соглашением государств, участвовавших в разработке данного договора, в соответствии с принципом суверенного равенства всех государств, независимо от их социального строя.
Присоединяясь к международному договору, государства могут делать заявления о непризнании ими присоединившихся государств. В некоторых случаях такие заявления можно расценивать как оговорку, и тогда к ним должны применяться правовые принципы, относящиеся к оговоркам. Поскольку, как мы увидим, оговорки не нарушают полноценности соглашения в многостороннем договоре, указанные заявления не могут повлиять на участие в нем непризнанного государства, ибо современное международное право не знает нормы, требующей общего согласия всех участников договора с оговоркой, чтобы сделавшее ее государство стало субъектом данного договора. Единственным правовым последствием в этом случае будет отсутствие правовых связей по данному договору между присоединяющимся государством и всеми участниками договора.
Раньше различались две формы присоединения обычное и привступление. Последним называлось торжественное присоединение третьего государства к договору, принятием его целиком на равных началах с подписавшими договор государствами. Теперь такого различия не проводится. Присоединяясь, государство просто заявляет о признании обязательности для него данного международного договора, направляя соответствующий документ о присоединении депозитарию.
В прошлом считалось, что присоединение возможно лишь к договору, который вступил в силу. Однако новейшая договорная практика показывает, что право на присоединение к договору существует независимо от его вступления в силу. Именно в таком смысле сформулированы заключительные статьи современных многосторонних договоров.
Иногда в практике встречаются документы о присоединении, в которых сказано, что они подлежат ратификации. Если такой акт был послан депозитарию до ратификации, то в соответствии с практикой ООН считается, что этот акт свидетельствует лишь о намерении государства присоединиться к договору и лишь после его ратификации государство выражает свое согласие стать участником договора. Если же в акте о присоединении ничего не говорится о его последующей ратификации, то Генеральный секретарь включает это государство в число участников договора и уведомляет об этом других его участников. Так получилось с Конвенцией 1954 года по вопросам гражданского процесса, которая предусматривала ратификацию присоединений (ст.31). В ноте министра иностранных дел СССР от 17 сентября 1966 г. , в которой уведомлялось о решении правительства СССР присоединиться к конвенции, было указано: «Рассматривать данный документ в качестве акта о присоединении Союза Советских Социалистических Республик к упомянутой выше Конвенции в соответствии с ее ст.31». Ратификации ноты не было[37].
Ст. 21 ФЗ «О международных договорах РФ» в подпункте «а» устанавливается, что в отношении договоров, присоединение к которым производится от имени РФ, по вопросам, указанным в п. 1. ст.15, присоединение осуществляется в форме федерального закона в порядке, определенном ст.17 для ратификации договоров. То есть, если международный договор устанавливает иные правила, чем предусмотренные законом (исполнение договора требует изменения действующих или принятия новых федеральных законов), или его нормы регулируют вопросы, перечисленные в подпунктах «б», «в», «г», «д» п. 1 ст.15, а из договора следует (иным образом установлено, участники впоследствии договорились), что стать его участником можно путем присоединения, то согласие на его обязательность для РФ дается путем присоединения в форме федерального закона.
Порядок принятия решений о присоединении РФ к международным договорам в форме федерального закона аналогичен порядку, установленному ст.17 для ратификации договоров. Так, в форме федерального закона приняты решения о присоединении РФ к Протоколу 1972 г. о поправках к Единой конвенции о наркотических средствах 1961 г. [38], Уставу Совета Европы и Генеральному соглашению о привилегиях и иммунитетах Совета Европы и протоколам к нему[39].
Подпунктом «б» устанавливается, что в отношении договоров, присоединение к которым производится от имени РФ (за исключением тех договоров, присоединение к которым осуществляется в форме федерального закона), решения о присоединении принимаются Президентом, а если соответствующие вопросы относятся к ведению Правительства, - Правительством.
Президентом решения о присоединении РФ к международным договорам принимаются по широкому кругу вопросов. Правительством такие решения принимаются только по тем вопросам, которые отнесены к его ведению. Например, Правительством принято решение о присоединении РФ к Конвенции об Организации по морским наукам в северной части Тихого океана (постановление от 3 мая 1994 г. №440[40]).