Исходя из всех этих соображений, Советский Союз в упоминавшемся меморандуме на Венской конференции предложил изменить п. 4 (b) бывшей ст.17 следующим образом:
«Возражение другого договаривающегося государства против оговорки не препятствует вступлению договора в силу между государством, возражающим против оговорки, и государством, сформулировавшим оговорку, если возражающее против оговорки государство определенно не заявит о противоположном намерении». Это предложение Советского Союза было принято конференцией и включено в п. 4 (b) ст.20. Соответственно по предложению делегации СССР совместно с Индией и Нидерландами был изменен п. 3 бывшей ст.18 (ныне ст.21 конвенции) о юридических последствиях возражений против оговорок. В нем теперь говорится: «Если государство, возражающее против оговорки, не возражало против вступления в силу договора между собой и сделавшим оговорку государством, то положения, к которым относится оговорка, не применяются между этими двумя государствами в пределах сферы действия такой оговорки[62]».
К суверенным правам государств принадлежит также право снятия оговорок. На Венской конференции это право по предложению Венгрии было совершенно резонно дополнено правом снятия и возражений против оговорок. В нынешней ст.22 Венской конвенции предусматривается, что, если договором не обусловлено иное, оговорка может быть снята в любое время и для ее снятия не требуется согласия государства, принявшего оговорку. Возражение против нее также может быть снято в любое время. При этом снятие оговорки вступает в силу в отношении другого договаривающегося государства только после получения им уведомления об этом, а снятие возражения — после получения такого уведомления государством, сформулировавшим оговорку.
Положения ст.25 ФЗ «О международных договорах РФ» полностью соответствует международной практике.
§3. Основные юридические проблемы, возникающие в связи с оговорками.
Вопрос о необходимости общего согласия с оговоркой
Как отмечалось ранее, ряд государств придерживался мнения, что все участники конвенции должны дать свое согласие на оговорку, сделанную одним или несколькими государствами. Непринятие оговорки хотя бы одним участником конвенции исключает для государства, сделавшего оговорку, возможность какого бы то ни было участия в конвенции.
Одним из наиболее существенных аргументов в защиту тезиса о необходимости общего согласия с оговорками было утверждение, что государство, сделавшее оговорку, приобретет все вытекающие из конвенции преимущества, но отречется от некоторых, подчас весьма существенных обязательств.
С этой точки зрения государство, делающее оговорку, предлагает в сущности включить в конвенцию постановление, которое освободило бы его от некоторых последствий, вытекающих из данной конвенции, тогда как другие государства, которые являются или могут стать участниками конвенции. полностью принимают эти последствия в отношениях друг с другом. Если допустить, далее, к участию в многосторонней конвенции государство, настаивающее на своей оговорке вопреки возражению какого-либо участника конвенции, то этот участник может иметь основания считать, что соображения, по которым он принял участие в конвенции, настолько утратили значение вследствие этой оговорки, что ему не следует признавать эту конвенцию для себя обязательной.
Следует признать, что в отдельном конкретном случае государство может путем оговорки получить некоторые преимущества по сравнению с другими участниками конвенции. Однако это частный случай, а не общее правило, и, кроме того, остальные участники, основываясь на принципе взаимности, также принимают на себя в отношении этого государства обязательства в объеме меньшем, чем по отношению к любому другому государству, не сделавшему оговорки.
Рассмотрим еще один довод, приведенный в защиту необходимости всеобщего согласия с оговоркой. Он состоит в том, что, подписывая конвенцию, государство бывает обычно заинтересовано в соблюдении всеми ее участниками всех положений конвенции и притом в полном объеме.
При существующих очень сложных международных отношениях вполне реален случай, когда государство будет далеко не безразлично к тому, делает или не делает его партнер по конвенции какие-либо уступки в отношении третьего государства. Такой уступкой в отдельных случаях может быть признано согласие с оговоркой, отвергнутой первым государством.
Возникает необходимость в дополнительных переговорах, что, разумеется, в некоторой степени ослабляет действие конвенции, так как в рамках одной конвенции возникает ряд как бы побочных договоров, а это создает некоторые неудобства.
Однако именно некоторые и не более того. Перед нами два тезиса: тезис о необходимости всеобщего согласия с оговорками и тезис, в силу которого любое государство не нуждается ни в чьем санкционировании своих оговорок. На одной чаше весов — внешняя юридическая стройность, а на другой—суверенитет. Тезис, который находится в противоречии с принципом суверенитета государства, должен быть отброшен.
Интересно выяснить, что же происходит с конвенцией, к которой сделано несколько оговорок различными государствами, и реакцию на эти оговорки со стороны остальных участников конвенции.
В качестве примера возьмем XIII Гаагскую конвенцию 1907 года о правах нейтральных государств в морской войне.
К конвенции были сделаны следующие оговорки:
Турцией — к статье 10,
Доминиканской Республикой — к статье 12, Германией — к статьям 11, 12, 13 и 20, Сиамом — к статьям 12, 19, 23, Ираном — к статьям 12, 19, 21, Великобританией и Японией — к статьям 19 и 23.
В результате этих оговорок в конвенции оказалось 15 более или менее самостоятельных договорных систем. Несмотря на это, Гаагские конвенции 1907 года сыграли известную положительную роль, что было бы невозможно при применении к ним тезиса о необходимости общего согласия с оговоркой[63].
Таким образом, возможность распространения постановлений конвенции на большее число государств, хотя бы за счет допущения в рамках одной системы обязательств с различным объемом, и, главное, возможность последовательно придерживаться принципа суверенитета — не могут быть принесены в жертву во имя необходимости сохранения так называемого единообразия правоотношений, вытекающего из начала общего согласия с оговорками к многосторонним международным договорам
Отстаивая этот тезис, рассмотрим в историческом плане некоторые процедурные правила, применявшиеся при заключении многосторонних договоров.
Речь идет о принципе единогласия и принципе большинства при заключении конвенции.
Первый из них господствовал в XIX и начале XX века. Текст договора мог быть принят только единогласно, что возможно в случае совпадения волеизъявлений всех предполагаемых участников соглашения. Вопрос об оговорках в этом случае, естественно, не поднимался.
В последние десятилетия принцип единогласия постепенно вытеснялся принципом большинства. Это было коренным изменением, поскольку возникал вопрос, обязательно ли мнение большинства для меньшинства. При этих обстоятельствах и появилась проблема оговорки к многосторонним международным договорам.
Если при работе над текстом конвенции принят принцип единогласия, то в конце концов за счет отказа от спорных статей может быть выработан текст, приемлемый для всех. Если же при выработке конвенции принимается принцип большинства, то окончательный текст не является результатом переговоров в подлинном смысле этого слова, так как остается определенное количество государств, с рядом постановлений не согласных. Чтобы восстановить известное равенство сторон, участвующих в конвенции, за меньшинством следует признать безусловное право делать оговорки.
Итак, заявление оговорки—это суверенный акт государства. Признание (принятие) оговорки партнером по договору или отклонение ее—такой же суверенный акт. Какие же юридические последствия влекут за собой эти акты ?
Если двадцать государств подпишут конвенцию, два из них сделают оговорки, семнадцать из оставшихся восемнадцати государств эти оговорки примут, а одно отклонит их, то позиция этого одного государства лишит всякого значения намерения девятнадцати других, а для двух государств исключит возможность участия в конвенции.
Все изложенное совсем не противоречит тому, что в отдельных случаях требование необходимости общего согласия может быть выполнено. Это совершенно естественно в отношении закрытых договоров, когда первоначальные участники такого договора разрешают какому-либо государству присоединиться к нему.
Также логичным будет применение этого требования к договорам, исключающим какие-либо оговорки. Если, несмотря на такое запрещение, государство пожелает все же сделать оговорку, то оно может стать участником договора только с согласия всех его участников, фактически отменяющих в этом случае свое же постановление.
Что же касается договоров открытых и тех, в которых нет положений, касающихся оговорок, то есть подавляющего большинства международных многосторонних договоров, то в случае заявления оговорки одной из сторон представляется целесообразным исходить из следующего: при заявлении оговорки каким-либо одним государством любое из других государств — участников конвенции, каждое в отдельности, ставится перед необходимостью самостоятельно, руководствуясь государственными интересами, определить свое отношение к данной оговорке.