Здійснюючи владні повноваження, держава використовує різні прийоми і методи керівництва - оперативне керування, правосуддя, нагляд і контроль, але ці напрямки діяльності держави не породжують норм права, хоча і здійснюються на його основі.
Варто мати на увазі, що правотворчость не особлива функція держави, а правова форма, правова «оболонка» державної діяльності. Наприклад, парламент підтверджує державний бюджет. Розглядаючи його по суті, аналізуючи всі статті прибутків і витрат країни, він завершує процес прийняттям закону про державний бюджет.
Таким чином, «акт правотворчості» має два значення. Це діяльність компетентних органів держави по виданню норм права і результат даної діяльності, що виражається у виді юридичного документа, закону й ін.
Одна з найважливіших характеристик правотворчості полягає в тому, що це державна діяльність, тобто діяльність головним чином органів держави. Вони приймають, створюють норми права, обов'язкові для тих, кому вони адресовані. Але іноді право створюється за уповноваженням органів держави громадськими організаціями (у вітчизняній правовій системі), безпосередньо в результаті прямої правотворчості народу (на вече в середньовічному Новгороді) або суду (в англосаксонській правовій системі).
Смисл і значення правотворчості складаються в тому, щоб обрати такий варіант регулювання, юридичної регламентації, який би в найбільше повній мірі відповідав інтересам і цілям народу і законодавця, сприяв прогресу суспільства. При цьому потребувається урахування закономірностей розвитку суспільства, сприятливих об'єктивних і суб'єктивних умов для прийняття і застосування закону, а також вибір оптимальної правової форми державного рішення (закон, указ, постанова, білль, статут, регламент і ін.).
Держава веде свою законодавчу політику на основі вивчення потреб суспільства і пізнання тенденцій суспільного розвитку. Основним імпульсом до створення закону або іншого нормативно-правового акта служить суспільно значима проблема, гостра соціальна ситуація, невирішене питання, що має значення для великого числа людей, для держави в цілому. Мистецтво законодавця в тому і складається, щоб, по-перше, вчасно, а, по-друге, точно, адекватними правовими засобами відреагувати на суспільний «виклик», «зняти» гостроту ситуації. Історія права знає велике число як удалих нормативно-правових рішень (Французький цивільний кодекс 1804 р., що діяв майже два сторіччя), так і рішень помилкових, поспішних (у 1927 р. Туреччина запозичала Швейцарський цивільний кодекс, яким, зокрема, усувалося багатоженство. Мусульманське населення Туреччини було не готово до цього, що і викликало опір багатьох прошарків турецького суспільства).
Головна роль у визначенні часу прийняття, змісту і форми правового рішення повинна належати правовій науці. Саме наука володіє таким науково-пізнавальним інструментарієм, що дозволяє майже безпомилково виявляти проблеми суспільного розвитку і юридичні засоби їхній рішення. Звичайно, рівень розвитку тієї або іншої держави впливає на зміст прийнятих законів. Якщо для США актуальною є боротьба за безпеку на автострадах, а також за чисте навколишнє середовище, то в Росії в основі знаходяться захист прав людини, боротьба з мафією і злочинністю, питання федеративного устрою і т.д.
У теорії правотворчості визнано, що процес створення права не носить одномоментного характеру, а «розтягнутий» у часі. У зв'язку з цим виділяють, як правило, два етапи правотворчеського (законодавчого) процесу.
Перший - предпроектний етaп - полягає в тому, що в суспільстві виявляється потреба у врегулюванні нормами права соціальної проблеми. Виявлення такої потреби відбувається спонтанно, мають значення лише ступінь гостроти проблеми (питання), її общезначимість і актуальність. Оцінює потреба в правовому регулюванні як суспільство, що через свої інститути - лідерів, засоби масової інформації, науку - може вплинути на законодавця, так і самі правотворчеські органи, держава. Про те, що потреба в правовому регулюванні назріла, можна говорити, коли закон уявляється найбільше ефективним засобом, переважною формою регулювання в порівнянні з іншими соціальними засобами впливу (економічними, моральними й ін.)[8] .
Наприклад, демократичні реформи в Литовській республіці зажадали правового закріплення свободи слова і друку. У результаті 18 лютого 1990 р. з'явився Закон про пресу, ст. 1 який підтверджувала свободу вираження поглядів і усувала цензуру, а в ст. 4 закріплювалося право на одержання інформації від державних і громадських організацій. У даному випадку правова форма одержала пріоритет перед іншими видами соціального впливу в таких важливих питаннях, як політичні свободи.
Другий етап правотворчості називається проектним етапом, або етапом прийняття правотворчеського рішення. Особливість його полягає в тому, що, по-перше, ця робота здійснюється безпосередньо в самому законодавчому органі, а, по-друге, на даному етапі здійснюється власне «творчість права»: створюються, змінюються або скасовуються норми права, відбувається інтелектуальна робота над текстом законопроекту. Причому проектний етап може бути у свою чергу розбитий на декілька стадій, що послідовно переміняють одна другу.
Перша стадія: внесення в Правотворчеський орган проекту закону суб'єктом правотворческої ініціативи.
Частіше усього ініціатором прийняття того або іншого закону є уряд, що реалізує ту або іншу політику й гостріше інших почуває, у якому акті парламенту воно потребує для подальшої ефективної роботи. У силу сказаного часто законопроект виникає саме тому, що в ньому більше усього потребує виконавча влада.
У необхідності прийняття нового нормативного акта уряд нерідко переконують за допомогою груп тиску. Наприклад, професійні спілки можуть натискати на міністрів, членів парламенту, щоб домогтися видання або скасування закону або внести зміни в існуючий закон. Подібна діяльність називається лобізмом із тих пір, як перші захисники чиїх інтересів з'явилися в кулуарах (lobby) парламенту.
Депутат парламенту також має, право представити законопроект, що може стати законом. Проте на практику ця його можливість дуже обмежена, особливо якщо законопроект не передбачено програмою законотворчих робіт, як прийнято, наприклад, у Російський Державної Думі, або якщо законопроект не підтримує уряд або президент.
Друга стадія: розгляд проекту закону в комісіях і комітетах правотворчеського органа з метою проаналізувати його зміст з різних позицій і запропонувати більш доконані засоби правового впливу. Особлива роль у цьому процесі належить комісії з законодавства парламенту, за яким як звичайно залишається останнє слово перед винесенням проекту на обговорення на засіданні палати парламенту.
Третя стадія: обговорення законопроекту по палатах або на спільному засіданні палат законотворчого органа. Мета такого обговорення полягає у висловленні пропозицій, поправок і зауважень окремими депутатами і фракціями (об'єднаннями депутатів) парламенту. Ця стадія може мати два варіанти розвитку: а) прийняття законопроекту в першому читанні; б) повернення його на доробку з наступним проходженням процедури обговорення по комісіях і комітетам парламенту.
Четверта стадія: прийняття законопроекту правотворчеським органом у другому (остаточному) читанні[9] .
У чому виражається прийняття законопроекту? З процедурної точки зору, прийняття означає лише те, що проект одержав схвалення більшості депутатів палати (або парламенту в цілому). З юридичної точки зору, прийняття законопроекту составом депутатів парламенту - один із необхідних юридичних фактів, що обумовлюють подальше перетворення законопроекту в повноцінний закон. Для завершення процесу правотворчесті необхідні ще декілька важливих етапів, що логічно включаються в четверту стадію правотворчесті. Це підписання законопроекту главою держави й обнародування (опублікування в засобах масової інформації) тексту нового закону.
У більшості західних країн установлені терміни проходження законопроекту до моменту його прийняття: у Франції - 15 днів із моменту внесення, у Німеччині - 6 тижнів, в Іспанії - до 20 днів (для термінових законопроектів). У Великобританії для приватних законопроектів установлені терміни між стадіями - чотири дні (між першим і другим читанням), три дні - між стадією доповіді і третього читання.
Правотворчесть - дуже значимий напрямок державної роботи, у зв'язку з чим вона повинна будуватися на раціональних, прагматичних, позбавлених якийсь ідеології ефективних принципах (початках, основополагаючих ідеях). Питання про принципи не носить абстрактно-теоретичного характеру, його розробка в теорії права позитивною образом впливає на практику створення юридичних нормативних документів. Дотримання принципів правотворчесті допомагає законодавцю уникати законотворчих помилок, знижує можливість створення неефективних правових норм, сприяє росту правової культури населення і юридичних осіб. Отже, принципи правотворчесті - це основні початки здійснення правотворческої діяльності.
Роздивимося найбільше важливі з них.
Принцип законності полягає в тому, що розробка і прийняття нормативно-правових актів повинні відбуватися з дотриманням правової процедури і не виходити за межі компетенції органів, що їх приймають. До цього принципу примикає вимога відповідності нормативних актів конституції країни і чинного законодавства.
Принцип науковості говорить про те, що підготовка і прийняття проекту нормативно-правового акта здійснюється за участю представників різних наук. Безсумнівно, що діяльність учених-юристів має найбільш важливе значення для успіху законотворчої роботи. Вчені грають важливу роль на всіх етапах підготування закона - от розробки концепції законопроекту, з'ясовування потреби в правовому врегулюванні яких-небудь суспільних взаємозв'язків (наприклад, через соціологічні дослідження, спостереження й аналіз) до визначення засобу і типу правового регулювання і вибору моменту прийняття нормативного акта (помилки в цьому питанні надзвичайно небезпечні).