В связи с переходом к новым принципам пенсионного обеспечения возникают новые проблемы для пенсионной системы Российской Федерации. Одно из наиболее перспективных, но и сложных направлений реформирования пенсионной системы Российской Федерации – введение накопительных элементов.
Основной задачей реформы является достижение долгосрочной финансовой сбалансированности пенсионной системы, повышение уровня пенсионного обеспечения граждан и формирование стабильного источника для дополнительных доходов в социальную систему [43].
Пенсионная реформа, по мнению ее разработчиков, состоит из нескольких составных частей. Одна из них – демографическая. В 2001 году на пенсию стали выходить мужчины, родившиеся в 1941 году. Понятно, что началом войны рождаемость резко упала. Естественно, и численность работающих, родившихся в военные годы и выходящих на пенсию в ближайшие 5–7 лет, ожидает ниже, чем за последние годы. Однако вслед за ними к пенсионному порогу подойдут те, кто родился в годы послевоенного всплеска рождаемости. Соответственно возрастает и число пенсионеров.
Сокращение средней продолжительности жизни в России за последние годы было очень значительным (к примеру, если в 1990 году этот показатель для мужчин составлял 64 года, для женщин-74 года, то в 1999 году – соответственно 60 лет и 72 года). В результате продолжительность жизни, увеличиваясь, в конце концов, достигает дореформенного уровня. А для России прирост средней продолжительности жизни даже на три означает увеличение числа пенсионеров на 6,7 млн. человек. Общий вывод: в своем нынешнем виде пенсионная система не в состоянии справиться с возросшими в силу изменения демографической ситуации обязательствами.
Поэтому если ориентироваться только на текущие доходы, не надо ничего менять и создавать резервы с учетом складывающейся тенденции.
Предпосылки к такому развитию ситуации в пенсионной сфере возникли отчасти и в связи с кризисными явлениями, проявившимися после августа 1998 года. Несмотря на резкое обесценение пенсионных обязательств, долги по выплате пенсий остались в тот период достаточно большими (более 26 млрд. рублей), и их пришлось погашать в основном за счет текущих поступлений. Как следствие, средняя заработная плата по стране росла более высокими темпами, чем заработная плата, рассчитываемая для целей индексации пенсий. Это и привело к тому, что пенсионная система начала терять привлекательность для тех, кто сегодня работает и делает отчисления на будущую пенсию [70].
Первоначальную модель реформирования, о которой Пенсионный фонд докладывал на заседании Правительства в октябре 2000 года, состояла в следующем: нынешнюю пенсионную систему, когда от зарплаты работающих в Пенсионный фонд отчисляется определенная часть, которая и делится на всех пенсионеров примерно поровну, предлагалось не менять совсем. А проблему дефицита средств, который возникает в 2010–2018 годах (когда число выходящих на пенсию заметно превысит число начинающих трудовую деятельность) вследствие демографических рисков, предполагалось решить за счет средств, направляемых в специально созданный для этих целей резервный фонд.
Однако при более обстоятельном анализе стало понятно, что «косметический ремонт» нынешней пенсионной системы не обойтись, если часть денег перечислить в резерв, то меньше останется к выплате сегодняшним пенсионерам, уровень пенсий которых и без того крайне низок. Была поставлена задача модернизировать действующую пенсионную систему таким образом, чтобы результатом этой модернизации стал рост доходов пенсионной системы, которой перекрывал бы объем средств, направляемых на создание резервов под будущее обязательства [42].
Увеличение доходов, например, за счет средств ставки налогов (взносов) в Пенсионный фонд, может привести к росту налогооблагаемой базы и увеличению налоговых поступлений, поскольку в 2000 году доля «скрытой» зарплаты в доходах населения, по данным Госкомстата Росс, около 30%.
Тема снижения налоговой нагрузки применительно к взносам в Пенсионный фонд неоднократно обсуждалась в Правительстве. Рассматривался вариант значительного снижения нынешней ставки отчислений в Пенсионный фонд, например, до 5% от фонда заработной платы (сегодня около 28%). Между моментом снижения налогов и получением дополнительных доходов в связи с ростом налогооблагаемой базы неизбежно проходит определенный период, во время которого от обязанности выплачивать пенсию без сбоев никто не освобожден. И чем продолжительнее этот период, тем больше шансов провалить выплату пенсий.
Одобренный вариант пенсионной реформы сводится к модели, которая позволила бы: во-первых, гарантировать определенный уровень пенсии вне зависимости от стажа и заработка; во-вторых, избежать уравниловки, но при этом обеспечить разумный разрыв между максимальным и минимальным размерами трудовой пенсии; в-третьих, как найти рациональный стимул, для постепенного вывода заработков из тени; в-четвертых, взвешенно распределить финансовые риски во времени, а ответственность – между федеральными бюджетом и ПФ [28].
Новая пенсионная система трехуровневая – соответственно, и средства, которые направляются работодателями на пенсионное обеспечение работников, будут распределены на три потока.
Первая часть – налог 14%. Он поступает в федеральный бюджет и оттуда направляется на финансирование так называемой базовой части трудовой пенсии и социальных пенсий.
Вторая – страховой взнос (14; 12) или 11% в зависимости от возраста застрахованного гражданина в зависимости от продолжительности работника к определенной возрастной группе, поступает непосредственно в ПФР. Соответствующие суммы отражаются на индивидуальном счете конкретного работника и направляются на финансирование текущих обязательств пенсионной системы.
Третья часть – страховой взнос (от 2 до 6% начиная с 2006 года), поступает в ПФР, отражается в специальной части индивидуально лицевого счета конкретного работника и направляется на финансирование пенсии только в момент выхода данного работника на пенсию. Поступившие средства образуют персонифицированный резерв пенсионной системы, направляемый на инвестирование, доход от которого также фиксируется на индивидуальных счетах застрахованных лиц [23].
Для реализации указанных целей и задач пенсионной реформы подготовлен пакет взаимосвязанных законопроектов, которые обеспечивают создание целостной нормативно – правовой базы долгосрочной стратегии устойчивого развития пенсионной системы России.
Пакет законопроектов включает в себя проекты федеральных законов «Об управлении средствами государственного пенсионного обеспечения (страхования) в Российской федерации», «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об управлении средствами государственного пенсионного обеспечения (страхования) в Российской федерации», «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации», «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации», «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», «О внесении дополнений и изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации и в некоторые законодательные акты Российской Федерации о налогах и сборах».
Краткое содержание законопроектов по пенсионной реформе заключается в следующем:
Так, положениями Федерального закона от 15.12.2001 №167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» определен новый статус ПФР (его территориальных органов) как страховщика по обязательному пенсионному страхованию и государственного учреждения, а также урегулирован порядок уплаты страховых взносов на обязательное пенсионное страхование, права и обязанности субъектов правоотношений по обязательному пенсионному страхованию. Таким образом, в пенсионной системе Российской Федерации появились страховые принципы, гарантирующие застрахованному лицу при наступлении страхового случая осуществление выплаты пенсии в размере, пропорциональном размеру уплаченных за него работодателем (страхователем) страховых взносов [63].
Одновременно положениями Федерального закона от 31.12.2001 №198-ФЗ «О внесении дополнений и изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации и в некоторые законодательные акты Российской Федерации о налогах и сборах» были внесены изменения и дополнения в Налоговый кодекс Российской Федерации в части выведения страховых взносов на обязательное пенсионное страхование из состава единого социального налога (ЕСН).
Коренным образом изменилось законодательство в области пенсионного обеспечения граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства. С 1 января 2002 года вступили в силу два федеральных закона, регламентирующих условия и порядок установления и выплаты трудовых пенсий и пенсий по государственному пенсионному обеспечению соответственно Федеральный закон от 17.12.2001 №173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» и Федеральный закон от 15.12.2001 №166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» [30].
Положениями Федерального закона от 15.12.2001 №166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» установлены основания возникновения права на пенсию по государственному пенсионному обеспечению и порядок ее установления, финансирование которой осуществляется исключительно за счет средств федерального бюджета.
Федеральный закон от 17.12.2001 №173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» урегулировал порядок возникновения и реализации прав граждан на трудовые пенсии. Так, в частности, согласно новому пенсионному законодательству трудовая пенсия состоит из трех частей: базовой, страховой и накопительной. При этом базовая часть финансируется за счет средств федерального бюджета, страховая часть – за счет сумм страховых взносов, уплачиваемых страхователем за застрахованных лиц на финансирование страховой части трудовой пенсии, накопительная – за счет сумм страховых взносов, уплачиваемых страхователями за застрахованных лиц на накопительную часть трудовой пенсии и дохода от их инвестирования [59].