Четвертый вариант – акт делегированного законодательства теряет силу, если он в течение сорока дней не был утвержден. Однако акты такого рода автоматически утверждаются, поскольку вся эта ситуация строится на том, что правительственное большинство в парламенте одобряет акты правительства не задумываясь. Как указывают английские источники, обсуждение каждого акта делегированного законодательства длится, в среднем, не более 8 минут.
Пятый вариант – правительство может внести проект акта делегированного законодательства на обсуждение. В данном случае, очевидно, речь идет о каких–то более важных законах, здесь требуется отнестись с большим вниманием к мнению парламентариев. Но правительство само решает, вносить проект на обсуждение или нет. Оно же контролирует прохождение его на стадии проекта. В случае неблагополучного обсуждения этого акта правительство может внести новый, аналогичный, в другом варианте и таким образом все равно добьется своей цели.
Формы контроля за делегированным законодательством предусматриваются, как правило, не специальными законами и, тем более, не конституциями, а регламентами. Так, в ФРГ регламент Бундестага предусматривает, что нормативные акты федерального правительства, которые требуют одобрения нижней палаты или могут быть отменены Бундестагом, передаются Президентом Бундестага, по согласованию с Советом Старейшин, непосредственно в конкретные комитеты для предоставления доклада по этим актам. Если комитет во время не предоставит доклад, то вопрос включается в повестку дня заседания Бундестага для принятия решения. То есть мы видим, что, согласно немецким правилам (в отличие от английских), в любом случае будет обязательное обсуждение. Обсуждение не означает отмену принятых правительством Германии актов. Бундестаг может оставить в силе правительственное решение, либо отменить его.
Регламент Генеральных Кортесов Испании также предусматривает определенные формы контроля за королевскими декретами–законами. На самом деле, это акты правительства, которые оформляются в виде королевского декрета–закона. Испанский регламент предусматривает, что этот акт обсуждается на пленарном заседании парламента и по его поводу проводится голосование. Здесь, опять же в отличие от английских правил, контроль вполне реальный, потому что при помощи голосования такой акт может быть не принят и не вступить в силу.
Говоря о порядке работы или о порядке деятельности зарубежных парламентов, мы подчеркиваем, что парламенты осуществляют свои полномочия на сессиях.
Что такое сессия? Есть разные определения. Часто сессию определяют как период времени, в течение которого проходят пленарные заседания палат и их комиссий. Иногда определение сессии звучит несколько проще, и под сессиями понимают общие собрания депутатов, на которых решаются все важнейшие вопросы, находящиеся в ведении данного избираемого органа. Это такое общее собрание, во время которого реализуется компетенция данного органа.
Сессии зарубежных парламентов созываются в различных странах один, два, три, иногда до четырех раз в год. В большинстве случаев сессии зарубежных парламентов представляют собой длительный период времени (6–8 месяцев) работы, которая прерывается только каникулами. Чаще всего сессия – это почти постоянное депутатское заседание в течение года, которое имеет перерывы в виде каникул. Каникулы у членов парламента примерно такие же, как у студентов и школьников. Они так же и называются – есть летние каникулы (обычно двухмесячные), если брать западные страны, то есть еще и рождественские и пасхальные каникулы. Восточные страны празднуют другие праздники, и у них свои перерывы в работе, которые аналогичны западным.
Непрерывная работа депутатов превращает их в профессиональных политиков – в людей, которые занимаются своей работой с отрывом от производства.
Право созыва сессии в разных странах принадлежит разным лицам или органам. Например, в некоторых странах депутаты созываются на сессию указом или другим актом главы государства. Таков порядок в Великобритании и в Японии. Фактически там команду на созыв сессии дает правительство, а оформляется это актом главы государства.
В другом случае сессии созываются периодически – так, как записано в законе (конституции, регламенте палат). То есть в законе может быть записано, к примеру, что традиционная ежегодная парламентская сессия созывается в первый понедельник сентября. В таком случае какого–то специального акта не нужно, потому что все знают, когда начинается очередная сессия. Такой порядок во Франции, Италии, США.
Третий вариант – когда срок созыва очередной сессии определяет сам парламент. Скажем, в последние дни перед уходом на каникулы парламентарии принимают специальный акт, в котором записано, когда они собираются в следующий раз. Таков порядок в Швеции, ФРГ.
Сессии бывают очередные и внеочередные. Вышеназванный порядок касается созыва очередных сессий. Внеочередные сессии созываются особым порядком. Возможности созыва таких сессий ограничены. В некоторых странах, например, требуется собрать подписи абсолютного большинства депутатов, и только после этого сессия будет созвана (Франция). В некоторых странах требуется собрать одну треть подписей депутатов. Если такие сессии собираются в не установленное законом время, то причины могут быть сверхнеобычные: когда нужно решить вопрос войны, мира, преодоления стихийных бедствий и т.д.
В США такая чрезвычайная сессия может быть созвана лишь по требованию президента. В Италии и Турции – по инициативе председателя палаты. В некоторых случаях внеочередную сессию можно созвать по требованию либо главы государства, либо главы правительства (Франция, Бельгия, Япония). В некоторых странах решения, принятые на чрезвычайной сессии, считаются временными и теряют силу, если не будут одобрены в течение 10 дней после открытия очередной сессии парламента.
Согласно законодательству практически всех стран мира, на сессии решаются все вопросы, относящиеся к компетенции парламента. Фактически парламентарии стараются решить все спорные и не спорные вопросы заранее, до сессии: во время заседаний фракций, комиссий, во время переговоров между партийными фракциями и т.д. То есть на сессию, как правило, выносятся вопросы уже подготовленные, по которым заранее известно, кто и как будет голосовать. Сессия – это, чаще всего, парадное оформление заранее решенных вопросов. Но, так или иначе, без проведения этого пленарного заседания, без проведения всех требуемых регламентом процедур, закон никогда не станет законом, поскольку все важные решения, которые принимает парламент, имеют вид закона или какого–то аналогичного акта. Для того, чтобы проект стал законом, он должен пройти все необходимые стадии. Эти стадии называются законодательным процессом.
Законодательный процесс в разных источниках описывается по–разному. Называется разное число промежуточных стадий. По нашему мнению, есть четыре основные стадии законодательного процесса:
1. законодательная инициатива;
2. обсуждение законопроекта;
3. принятие законопроекта;
4. промульгация.
В других источниках, помимо названных, выделяют еще некоторые другие стадии. Например, в некоторых источниках, ссылаясь на то, что большинство западных парламентов двухпалатные, после принятия законопроекта палатой, называют стадию преодоления разногласий между палатами. После промульгации, т.е. утверждения и опубликования закона, называют еще проверку конституционности закона. В некоторых источниках, придерживаясь основной четырехзвенной структуры, стадию промульгации раскрывают и обозначают ее, как «санкционирование, промульгация и опубликование». Некоторые особенно дотошные исследователи называют не четыре или пять стадий, а гораздо больше. Но, на наш взгляд, все дополнительные стадии – это не основные этапы превращения законопроекта в закон, а технические или промежуточные подстадии, которые можно свести к четырем основным.
Для полноты картины мы приведем вариант законодательного процесса, который назван «Основными этапами прохождения законопроекта в Конгрессе США», в данном случае – когда законопроект начинает свою жизнь в Палате представителей. Полагаем, что это, возможно, самое подробное отображение законодательной процедуры, которую можно встретить. Эта схема включает девятнадцать пунктов:
1. Внесение законопроекта.
2. Отсылка в постоянный или специальный комитет.
3. Доклад комитета по законопроекту (обычно – после рассмотрения в комитете или подкомитете).
4. Внесение в календарь палаты (в расписание).
5. Рассмотрение комитетом всей палаты (включая дебаты, чтение поправок с лимитом в 5 минут для выступления).
6. Второе чтение законопроекта и обсуждение с правом внесения поправок.
7. Подтверждение текста законопроекта и третье чтение.
8. Принятие.
9. Передача послания о законопроекте в Сенат.
10. Рассмотрение Сенатом.
11. Возвращение законопроекта в Палату Представителей (с поправками или без поправок). А в случае отклонения – уведомление Палаты Представителей Сенатом об этом.
12. Рассмотрение в палате сенатских поправок.
13. Урегулирование разногласий в согласительном комитете.
14. Утверждение окончательного текста.
15. Проверка правильности текста соответствующим комитетом.
16. Подписание спикером и председательствующим в Сенате.
17. Передача президенту.
18. Одобрение или вето президента.
19. Действия в случае вето. Рассмотрение палатами текста, перенесение рассмотрения на определенный день или отсылка в комитет.