Нам представляется, что двухпалатная система, возможно, более уместна в странах с устойчивыми демократическими традициями, и где экономика идет по накатанному пути, где нет острых экономических проблем. Естественно, там можно выделить значительное количество времени для обсуждения важных законов в силу того, что важных законов в таких странах принимается немного, так как все важные законы уже приняты. К числу таких законов там относится бюджет. Бюджет можно обсуждать долго и двумя палатами. В таких странах может быть еще один какой–то закон в год, относящийся к важным, остальные – это рутинные законы. В странах же, обретших демократию недавно, в тех странах, где были тоталитарные режимы, где необходимо менять добрую половину законодательства, касающегося и экономики, и уголовного права, и гражданского права, и иных сфер, введение второй палаты может затормозить необходимые перемены, поскольку ощущение нового, как правило, второй палате присуще меньше, чем первой. «Разумный консерватизм» в таких странах может надолго затормозить проведение необходимых реформ. В данном случае мы имеем в виду, что вторые палаты в странах СНГ и странах бывшего социалистического содружества, возможно, не очень оправданы по сравнению с такими странами, как Франция, США, Великобритания.
Говоря о Великобритании, однако, следует сделать оговорку. В послевоенный период, т.е. после 1945 года, несколько раз в нижней палате парламента, в прессе, в разных политических кругах Великобритании обсуждался вопрос об упразднении Палаты Лордов. Особенно много об этом говорили представители второй ведущей политической партии – лейбористской. Несколько раз на ежегодных конференциях лейбористской партии ставился вопрос о ликвидации Палаты Лордов, и за это голосовало большинство участников конференций.
Важную роль в деятельности парламентов играют его руководящие органы. В странах с двухпалатной системой в каждой палате есть свои руководящие органы. В однопалатных парламентах, конечно, руководящие органы только в одной палате. Руководство нижних палат или парламентов, которые состоят из одной палаты, в большинстве случаев избираются депутатами (обычно на первой сессии на весь срок полномочий).
По традиции, руководителя палаты, чаще всего, называют спикер, иногда – председатель или президент. Кроме спикера или председателя нижней палаты депутаты обычно избирают одного или двух вице-спикеров или вице-председателей. Также могут избираться секретари, которые редактируют и подписывают протоколы заседаний, а в некоторых странах (Франции, Италии, Бельгии) еще и квесторы, которые занимаются административно–хозяйственной деятельностью в парламенте. На них возложены заботы о помещениях парламента, других вспомогательных заведений (библиотеки, буфеты, спортивные залы), они занимаются расходами и поддержанием порядка в зале заседания.
Иногда председателя палаты депутаты избирают только на срок сессии. Он является не важным политическим лицом в государстве, а выполняет служебную функцию. Таков порядок предусмотрен швейцарской конституцией, согласно которой председателей палат и заместителей избирают только на время очередной или чрезвычайной сессии.
Должность председателя верхней палаты в разных странах занимается по–разному. В некоторых странах он избирается так же, как и председатель нижней палаты. Одинаково избираются руководители палат во Франции, Италии, Японии. В некоторых странах должность руководителя верхней палаты замещается ex oficio («по должности»). Например, в США и некоторых других президентских республиках вице-президент становится руководителем верхней палаты автоматически. В Великобритании Палатой Лордов руководит Лорд-канцлер. Это член кабинета, лицо, назначаемое премьер-министром. В Канаде спикер Сената назначается указом генерал-губернатора по рекомендации премьер-министра. Кстати говоря, весь состав Сената Канады назначается аналогичным образом.
Руководители палаты могут образовывать коллегиальный орган. Например, в Германии, согласно регламенту Бундестага, президент палаты и два секретаря во время заседания Бундестага образуют президиум. В Испании в каждой палате избирается бюро. Бюро считается коллегиальным руководством палаты и представляет палату во внешних сношениях. В бюро испанского парламента (Генеральных Кортесов) входят председатель палаты, четыре вице-председателя и четыре секретаря.
Аналогичная система установлена во Франции и Италии. Там также существует бюро в палатах. Бюро нижней палаты французского парламента – Национального собрания – включает председателя, 6 заместителей, трех квесторов и 13 секретарей. Бюро итальянской палаты образовано председателем палаты, четырьмя заместителями, тремя квесторами и восемью секретарями.
Иногда, кроме официальных руководителей палаты, избирают постоянных заместителей, которые выполняют функции отсутствующих председателей. Например, вице-президент США редко присутствует на заседании Сената (эти случаи предусмотрены обычаем), поэтому Сенат избирает временного руководителя, который называется президент Сената («pro temporе» – «временный»).
В британской Палате Лордов глава палаты, Лорд-канцлер, поскольку он является членом кабинета и возглавляет судебную систему, имеет множество других обязанностей помимо председательствования в Палате Лордов. В Палате Лордов есть другие должностные лица: Лорд-председатель комитетов и его заместитель. Они председательствуют вместо Лорда-канцлера, когда палата преобразуется в заседание комитетов всей палаты. В некоторых случаях функции председательствующего выполняет лидер палаты. Это также лицо, назначаемое правительством и возглавляющее партийную правительственную фракцию в Палате Лордов.
Полномочия председателя палаты либо руководящего органа палаты (бюро, президиума) распространяются практически на все сферы парламентской деятельности. Председатель представляет парламент во взаимоотношениях с другими государственными органами и представляет парламент в международных сношениях. Он обладает дисциплинарной властью; по договоренности со своими заместителями и председателями фракций, он определяет повестку дня заседаний, обеспечивает первоочередное рассмотрение вопросов, внесенных правительством. Естественно, председатель либо его заместители руководят прениями, дебатами, происходящими в зале заседания, он предоставляет слово депутатам, может прервать выступающего, определяет процедуры обсуждения законопроектов, определяет порядок и вид голосования, подводит итоги голосования и объявляет их. Председатель (и его заместители) координирует разные виды деятельности парламента. Председатель парламента и его заместители руководят и ведают денежными средствами (парламентским бюджетом). Они назначают служащих и руководят парламентской полицией.
Значительные права в процедурной сфере дают возможность председателю, его заместителям и другим руководящим органам существенно влиять на решения парламента, на политику парламента и на законодательную сферу. Председатель может как стимулировать деятельность парламента, поощрять определенные направления его деятельности, так и в каких–то случаях притормаживать их, т.е. существенно влиять на внутренние процессы, происходящие в парламенте. Например, в каких–то случаях он может не дать слово представителям оппозиции, подведя черту под прениями, может сократить время выступления депутатов и т.д. Но в большинстве случаев от председателя требуется одно – быть абсолютно нейтральным. Он должен, в ряде случаев, выйти из партии и, как пишут об этом англичане, быть «слугой палаты» и не иметь партийных пристрастий.
Формально председатель палаты (спикер) должен быть как бы дирижером оркестра, которым являются депутаты, и играть по нотам, которые написаны депутатами. Однако на практике этот дирижер может быть не нейтральным, а заинтересованным в решении того или иного вопроса, но уличить спикера в пристрастии достаточно трудно. В ряде случаев спикер имеет право толковать процедурные правила, если возникает спор, касающийся процедуры.
При беседе в голландском парламенте на вопрос автора этой книги, почему регламент голландского парламента такой небольшой по объему, члены парламента ответили, что регламент в голландском парламенте – это спикер. То, что говорит спикер – это и есть правило процедуры. Последние несколько сот лет они с этим согласны, и никаких споров по этому поводу не возникает.
Законодательство ряда стран относят фигуру спикера к числу важнейших и ведущих лиц государства. Например, в некоторых странах в случае вакансии поста главы государства, его функции выполняет спикер. Например, во Франции, где нет поста вице-президента, спикер, после смерти президента Помпиду, до избрания нового президента Валери Жискар д,Эстена весь этот период функции президента исполнял председатель Сената – спикер верхней палаты парламента.
В палатах, помимо должностных лиц, которые избираются из числа депутатов, имеются постоянные чиновники, назначаемые не из числа депутатов: клерки, их помощники, приставы (полицейские служащие) и капелланы.
Парламентские комиссии или комитеты – это специальные органы, образованные из депутатов, главной целью которых является подготовительная работа по созданию и оценке законопроектов, а также для контроля за выполнением законов или для контроля за деятельностью исполнительной власти. Есть и иные дела, которые выполняют парламентские комитеты, но эти являются главными.
Парламентские комиссии в абсолютном большинстве состоят только из депутатов. Парламентские комиссии играют исключительно важную роль. Решения, принимаемые этими комиссиями, очень часто предопределяют решения, которые будут приняты на сессии.