В СССР термин "национальная безопасность" не получил распространения из-за иного содержания, которое вкладывалось в понятие "нация", "национальное". Во времена существования СССР термин "государственная безопасность" был введен в 1934 г. при образовании в составе НКВД Главного управления государственной безопасности и отражал точку зрения руководства страны о приоритете интересов государства диктатуры пролетариата перед интересами общества и интересами личности. В 1936 г. в Конституции СССР в п. "и" ст. 14 главы 2 был законодательно закреплен термин "государственная безопасность". В Большой советской энциклопедии термин "государственная безопасность" трактуется как совокупность мер по защите существующего государственного и общественного строя, территориальной неприкосновенности и независимости государства от подрывной деятельности разведывательных и иных специальных служб враждебных государств, а также противников существующего строя внутри страны, а в Кратком политическом словаре 1987 г. этот термин вообще отсутствует.
Более того, в период демократизации (1989 - 1993 гг.) сложилось отношение к государственной безопасности как к чему-то такому, что противостоит обществу, человеку, личности и от чего необходимо отказаться, если стремиться к демократическому развитию страны[8].
Если в западных государствах доминирует принцип "одна нация - одна страна", то в СССР, а затем и в России в общественном сознании утвердилось понимание нации, национального как связанного с этносом, с национальностью. Поэтому введение в политический, а затем и в научный оборот заимствованного из западного лексикона понятия "национальная безопасность" породило неоднозначное его понимание[9].
В начале XXI века проблема безопасности приобрела для Российской Федерации особую актуальность. Нельзя сказать, что вопрос обеспечения безопасности возник для России именно сейчас. Вряд ли можно согласиться с утверждением Ю.В. Голика, что "до 1991 года проблемы безопасности, даже как проблемы выживания, у нас не существовало"[10]. С ним не соглашается А.Д. Градовский: ":государство, не дающее гражданам ничего, даже безопасности, несомненно, вызовет сначала равнодушие, потом вражду народа; оно разложится и погибнет или от внешнего врага, поддерживаемого апатией масс, или от внутренних раздоров"[11].
Национальная безопасность неразрывно связана с деятельностью государства. Только оно может, опираясь на свой аппарат, властные органы, деятельность которых поставлена в жесткие рамки и подкрепляется соответствующими правовыми актами, обеспечить покой граждан, создать благоприятные условия для их жизни и деятельности. Никакие другие социальные силы не смогут выполнить этой задачи.
Обеспечение собственной безопасности, а также безопасности своих граждан является одной из основных задач, но не функций любого государства. Как отмечает М.И. Байтин, "функции государства в каждый исторический период его развития определяются экономической структурой общества, внутренней и внешней обстановкой и обусловленными этим задачами государства"[12].
Обеспечение безопасности нельзя считать целью только государства, так как под ней следует понимать основные приоритеты, ориентиры, к которым должно стремиться общество, сообразно с которыми народ строит свою государственность. Они должны быть четко закреплены в основном законе страны. Так, в Конституции РФ соответствующие положения записаны в ст.1, 2 и 7, обозначающих для России идеалы построения демократического, правового, социального государства, в котором человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Главная задача любого государства - создание необходимых условий для достижения им провозглашенных в конституции целей.
Задача обеспечения национальной безопасности носит всеобъемлющий характер. Для ее достижения в каждой стране, в том числе и в России, требуется проведение комплекса мероприятий в различных сферах. Сегодня от ее успешного решения зависит само существование России как суверенной федерации. В отличие от прежних конституций, нынешняя не определяет задачи нашего государства. Например, в Конституции РСФСР 1918 г. основная задача государства определялась как "уничтожение всякой эксплуатации человека человеком, полное устранение деления общества на классы, беспощадное подавление эксплуататоров..." (п.3 гл.2)[13]. Возможно, это явилось следствием того, что в период принятия первого советского Основного закона идеи государственности считались как бы второстепенными по отношению к ценности прав человека, идеалам гражданского общества. Такой подход был вызван слишком долгими бесконтрольностью и всевластием государства, ненужной опекой своих граждан в тех сферах, которые во всем мире считаются частной жизнью каждого. Целесообразно было бы в Конституции РФ определить задачи нашего государства.
Обеспечение национальной безопасности является настолько широкой и значительной по охвату сфер общественной жизни категорией, что ее защите служат практически все функции российского государства. Среди них можно выделить, например, экономическую, социальную, экологическую, развития культуры, науки, образования (внутренние), обороны, интеграции в мировую экономику, сотрудничества и укрепления связей со странами СНГ (внешние).
Рассматриваемая задача государства не может быть возведена в рамки абсолюта. Она строго подчинена принципам конституционного строя, которым не могут противоречить способы ее осуществления. Одной из существенных, отличительных характеристик Конституции РФ 1993 г. является то, что она закрепляет основы "конституционного строя".
С наполнением реальным содержанием идеи высшей юридической силы Конституции, приданием ей прямого действия как никогда стал актуальным вопрос о ее реализации, трансформации из юридической в фактическую.[14] С учетом возросшей в настоящее время роли национальной безопасности для укрепления российской государственности, создания предпосылок для построения гражданского общества, защиты прав личности возможно было бы усилить конституционную базу данного института.
Национальная безопасность - категория во многом не только юридическая, но и политическая. Однако это не является препятствием для придания ей конституционного статуса. Как пишет О.Е. Кутафин, "расширение рамок конституционного регулирования политической деятельности государства повышает эффективность Основного закона, усиливает его воздействие на ход общественных процессов, свидетельствует о повышении роли Конституции в общественной и государственной жизни"[15]. Особенностью конституционных правоотношений является то, что в них заложен значительный политический потенциал. Конституция - это не только нормативно-правовой акт, но и документ, который должен обозначать принципы деятельности, цели, задачи Российской Федерации, а также важнейшие направления государственной политики по обеспечению безопасности ее многонационального народа.
Нужно четко определить в Основном законе РФ механизмы обеспечения национальной безопасности, которая является важнейшей гарантией незыблемости конституционного строя, его составляющей. Сделать это можно было бы, включив в Конституцию РФ специальную главу, в которой определялось бы место национальной безопасности в системе конституционного строя. Здесь же можно было бы определить основные положения статуса Совета Безопасности РФ, условия участия нашей страны в системах коллективной безопасности.
В Российской Федерации действует Закон РФ "О безопасности"[16], который закрепляет правовые основы обеспечения безопасности личности, общества, государства, определяет систему безопасности и ее функции, устанавливает порядок организации и финансирования органов обеспечения безопасности, а также контроль и надзор за законностью их деятельности. В этом нормативном акте безопасность определяется как "состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества, государства от внутренних и внешних угроз" (ст.1). Под жизненно важными интересами понимается "совокупность потребностей, удовлетворение которых надежно обеспечивает существование и возможности прогрессивного развития личности, общества, государства".
"Безопасность" является очень широким понятием, поэтому его можно рассматривать в различных аспектах. Указом Президента РФ от 19 сентября 1997 г. "О межведомственных комиссиях Совета Безопасности Российской Федерации"[17] были утверждены положения, регулирующие деятельность десяти комиссий, за каждой из которых закреплен определенный круг вопросов, касающихся безопасности. В их числе комиссии по оборонной, федеральной конституционной, информационной, экологической, международной, экономической, общественной безопасности.
Особая роль в защите интересов личности, общества, государства принадлежит национальной безопасности. О важности этой проблемы для нашей страны говорит тот факт, что обеими палатами Федерального Собрания РФ неоднократно рассматривались вопросы, связанные с ней. Еще в 1995 году Государственная Дума РФ приняла Постановление "О доктрине национальной безопасности России", в котором выразила крайнюю обеспокоенность состоянием национальной безопасности России, признав сложившееся положение неудовлетворительным[18]. В 1996 году Президент РФ направил Федеральному Собранию Послание по национальной безопасности, результатом рассмотрения которого явились проведенные 25 июля 1996 г. парламентские слушания "О концепции национальной безопасности Российской Федерации". Совет Федерации принял в связи с этим Постановление "О Послании по национальной безопасности Президента Российской Федерации Федеральному Собранию", в котором выразил обеспокоенность состоянием уровня национальной безопасности[19]. Государственная Дума РФ приняла Постановление "О разработке проекта доктрины национальной безопасности России"[20].